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论1931年荆江地区的赈务(5)

2013-08-07 01:12
国民政府成立之初，有限的医疗资源基本上集中在几个特大城市，县以下的农村基本上没有现代化的医疗机构和足够的医务人员。1931年灾后的疫情促进了政府对乡村卫生的重视，1934年卫生署正式颁布《县卫生行政方案》，规定了县、区、村的卫生机构设置，从而确立了乡村卫生行政机构，促进了卫生事业的发展。
6、筹办简易手工工厂 
水退以后，逃荒外地的灾民纷纷回籍，但由于水灾对经济的巨大破怀，人民失业激增，许多回籍灾民谋生无术，由流民变为游民，如果他们得不到及时的救助，必然会影响社会秩序的稳定。基于这种考虑，湖北省民政厅规定各县按本地所产原料筹办简易手工工厂，以资救济。各县长应按“本县出产之土质原料，值愈践者愈为上选，工愈简者愈合要求，就地取材筹设简单之手工工厂，本其技之所能制成出品并设法提倡使其广为销售，以裕民生而培元气”。[168] 筹办简易手工工厂一定程度上增加了灾民就业机会，缓和了灾民失业对社会的冲击。这种救灾措施比进行工赈所需款额少，因地制宜，简单易行，既能发挥灾民的技能，又进行了社会生产，是一项值得提倡的积极的救灾方法。
除上述措施外，还有蠲免、收容等措施。1931年荆江地区的救灾措施，既继承、发展了传统的方式，又大胆尝试了近代的救灾方式。虽然传统消极的急赈、蠲免、收容等赈灾措施仍被应用，但以工赈、工贷、农赈等积极的赈灾措施为主。在救灾会的支出项目中，用于急赈的支出占29％，用于工赈和农赈的支出共占41.8％，[169] 可见其对工赈、农赈的重视。传统赈灾措施以政府无偿放赈为特征，灾民多是消极被动的等待救济，容易养成惰性，而此次赈务中政府多以工资的形式支配粮款，灾民不仅是被救济的对象，还是积极的劳动生产者，表明此次赈务不再止于挽救生命，而以恢复生产为最终目的。赈灾中救灾与防疫并重，积极筹办手工工厂，反映了公共卫生事业、贫民救济事业的发展对救济措施的推进。总之，1931年荆江两岸地区的赈灾措施有着更高的近代意义上的救灾理念。

(四)赈务弊端 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
1、监督不力，导致贪污
在救灾会中聘请了许多欧美人员办赈，一方面这些人为政府提供了一定的财力与人力支援，另一方面由于当时中国没有实现真正独立，他们在中国仍然享有某些特权，在办赈过程中对他们的监督比较软弱，容易滋生贪污腐败。如岳州赈粮总站主任英人古特温与副主任刘益生串通舞弊，勾结运商冯玉盛、周吉安及挑脚夫头目宋健五等，浮报运费，侵吞赈款达10万之巨。湘水灾委员会对此事曾派员密查，并搜集到许多重要证据，却因事涉洋员，未做处理，直到引起民愤，由滨湖各县水灾联合会代表灾民上告，此案才得到彻查。[170]在这起贪污案中，虽然也有中国官员，但是如果没有洋员的“荫蔽”，他们未必敢冒风险，即便贪污了也会很快受到制裁。湘水灾委员会只查不办的做法反映了政府软弱的一面，滨湖各县水灾联合会敢于为民请命，使此案得到彻查，显示了社会力量的壮大，提高了赈务的透明度和公正性。
2、机构繁多，事权不一
1931年荆江地区水灾赈务机构繁多，初鄂有急赈会，湘有善后会，救灾会又在鄂设分会，在湘设有办事处，各省又设有工赈局，除此之外，地方上还有湘灾救济会，荆沙临时急赈水灾委员会，滨湖各县救济水灾联合会，监利县水灾救济会等。赈务机构的纷繁出现反映了政府和社会对救灾的热情和重视。但是机构繁多重叠，既浪费人力资源，又会增加办赈费用，监察院周利生、刘成禺对湖北赈务进行调查后，在呈报中央的报告中建议：急赈会和救灾会湖北分会，“两会性质，初无不同，似应合并为一，以节糜费”，因为“固然两会委员多属义务，然办公杂费，亦不在少数，能少用一些办赈费用，即能多救一些灾民也。”[171]中央采取了这一建议，在急赈工作之后将湖北分会与急赈会合并，改组为湖北水灾善后委员会，继续办理水灾事宜。 （科教作文网 zw.nseac.com整理）
这些机构交叉重叠，事权不一，容易导致赈务纠纷，阻滞赈务进行。以湖南为例：救灾会本在湘设有第十工赈局主持工赈，后湘省工赈改贷，救灾会把工贷事宜完全交由湖南善后会办理，但第十工赈局并未撤销。湖南善后会以救灾会派湘放赈专员赵守钰及湘省长何键为副委员长，湘省所有赈麦概由赵守钰统筹支配，工赈局只负责计算土方，指导工程。然工赈局长谭常恺欲垄断事权，把持赈务，乃委派多数工程人员，分赴滨湖各县，对赵守钰所支配各县之一万吨美麦，威胁停发，意图操纵，赵遂于1932年1月12日愤而辞职离湘。待麦灾民知情后，恐慌万状，群情汹涌，认为非赵专员不能主持公道。随后谭常恺电请辞工赈局长职务，于是湘省赈务停顿。[172]湖南善后会派出代表多方慰留，湘灾救济会为解决赈务纠纷在中央与地方之间奔走，待至工赈局被撤消，所有赈务行政由湖南善后会统筹办理，赈务纠纷始得解决。在这场赈务纠纷中，可以看出灾民对于地方救灾行政官的不信任，谭常恺的行为反映了传统官赈中地方救灾行政官视办赈为牟利的弊病。这正是救灾会没有遵循以往官赈程序，而是另辟蹊径，有意排除传统官赈体系的原因。赈务纠纷的出现表明了赈务机构在纳入地方救灾行政官的同时，初期在机构设置及事权划分上并不完善，为弊病的滋生留下漏洞。

 

 

 

 

 

结语
自然灾害伴随着人类发展的每一步。对于中国这样一个灾荒的国度来说，荒政历来是关乎民生的重要问题。灾害经济学把减灾视为一种经济行为，认为一个国家或一个地区能否付出减灾活动所需要的经济代价或承受减灾代价的能力高低，受减灾主体现阶段已有的财力、物力与人力的直接制约，经济基础决定着减灾实践。但从历史的角度而言，1912—1931年这段时期的减灾不力就不能完全用上述观点解释。因为在北洋政府时期中国民族资本主义工业的发展曾有过一段“黄金时期”，但是民族资本主义经济的繁荣对政府减灾工作的进步却没有构成重大影响。减灾工作更多地受到了政治因素的影响。长期的军阀混战和派系斗争使得政治成为军事的附庸，无法实现独立和稳定，减灾工作滞碍难行。减灾机构的频繁变更直接导致了减灾工作的失序。在政府更迭和人事变动频繁到如“走马灯”的情况下，对自身权位的长期保持缺乏信心的军阀和政府官员往往挪用、侵吞堤防经费以搜刮财富，且以其“五日京兆”之心，也不可能实办减灾事业。因此，1912—1931年荆江地区减灾法规的有名无实和减灾措施的执行不力有着深刻的政治原因。减灾事业的切实办理，必须以国家的统一和政治的稳定为前提。经济基础固然重要，政治因素也不容忽视。