完善我国农村合作金融改革的政策选择(2)

　　我国历年来实施了一系列财政和货币政策，对农村信用社给予了一定的政策扶持。比如，农村信用社的营业税减半，营业税率由5%统一降低为3%。西部地区所得税全免，东部地区减半，财政直接免税约100亿左右。央行对农村信用社一直实行较低的存款准备金率，比其他金融机构低两个百分点左右，据估计约有1500亿左右资金用于发放贷款，用于做好经营。截至2006年末，中央银行发行了1656亿专项票据，用于置换农村信用社的不良资产和弥补历来的亏损。[6]这些扶持政策对农村信用社的发展起到积极的促进作用，但治标不治本，一方面，农村生产力相当落后，生产周期长、受自然条件影响大，其中的生产性借贷周期与人民银行再贷款周期存在差距，使实际增加的支农资金投入有限，不能发挥更大的支农作用。另一方面，农村合作金融的业务单一，业务量小，税收金额小，减免税也少，减免税收政策对经营困难的农村合作金融基本没有得到实惠。第三，中央优惠政策在执行中，因部门间相互牵制，且缺乏权威部门有效监督，往往使优惠政策无法落实到位。

　　(五)农村合作金融相关法律法规缺失

　　农村合作金融机构因经营不善而出现的金融风险，不仅威胁其自身的生存和发展，甚至可能对整个金融体系的稳健运行构成威胁。为了防范、降低金融风险，不仅需要强化其内部的风险管理与控制，更需要出台相关法律法规，进行外部监管。从法律约束上看，我国至今没有一部专门针对农村合作金融的立法规范。针对农村信用社的行政法规和规章也寥寥无几，如1997年《国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信用社管理体制改革工作的意见》，中国人民银行制定的《农村信用社合作管理规定》和《农村信用合作社县级联合社管理规定》，1998年《国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信用合作社的改革整顿规范管理工作的意见》、银监会在2003年9月出台的《关于农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的指导意见》、《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》等一系列有关省级联社、农村商业银行以及农村合作银行的暂行规定，这些文件属于行政规章，缺乏系统性、稳定性和权威性。无法可依的经营业务只能参照《公司法》、《银行业监督管理法》和《商业银行法》等法律的相关规定和要求，这必然有悖于合作金融的性质。

　　三、完善我国农村合作金融改革的政策选择

　　(一)坚持农村合作金融的基本原则

　　1.坚持自愿合作原则。农村合作金融通过互助合作方式，利用社员资金余缺的时间和需求差异相互调剂。因此，应加强宣传和培训，普及合作金融的基本知识，激发农民的合作意愿。政府可以利用组织和声誉的优势鼓励并引导农民积极参与，充分尊重农民群众的选择权和决定权，而不能采取强迫命令的形式。在自愿互利的基础上，吸收股份制的优越性，满足低盈利性要求，以利于农村合作金融的持续发展。

　　2.坚持为“三农”服务原则。农村合作金融通过互助共济为有资金需求的社员提供融资服务，解决其生产经营中的资金短缺的问题。不论选择哪种产权组织模式，其服务方向和宗旨不是追求利润最大化，而是支持广大农民发展经济，为新农村经济发展提供全方位的金融服务，实现“取之于农，用之于农”。

　　3.健全民主管理制度。明晰产权关系是实现民主管理的基础，也是农村合作金融可持续发展的的保证。农村合作金融的产权应归入社的社员所有，社员直接参与管理，享有一定权利，并承担相应的义务。

　　社员及社员代表大会拥有最高权力，社员代表大会下设理事会作为常设机构。重大事项要民主决策，表决时实行一人一票制。对股份制合作金融，允许实行一人多票制，但单个社员的最高持股比例不得超过股本总额的2%，以防止少数股东联合控股或间接控股。此外，可预留激励股份，授予有重大贡献的关键岗位员工，使员工利益与经营成果直接挂钩，完善激励机制和监督机制。

　　(二)开展业务创新，提高农村合作金融经营水平

　　1.转变服务方式。要树立“以客户为中心”的经营理念，主动进村入户，提供代理或流动上门服务，寻找低风险客户群体，推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，增加经营收入。

　　2.改善服务功能。要充分发挥其点多面广的优势，积极开发多样化的金融服务，如信息咨询、代理缴费、租赁、保管、担保、个人理财、信用卡等中间业务，以及网上银行、电话银行、手机银行等新兴业务。在条件成熟的地区，还可以开办基金托管业务、代理买卖外汇、公司结算等业务，为广大的农民客户提供多层次多元化的的金融服务，防止农村资金外流。

　　3.创新信贷担保方式。在当前农村有效抵押担保物品普遍不足的情况下，可以探索林权、渔权、土地经营权和农房等抵(质)押贷款，推行仓单质押、订单农业和项目贷款等产品，提高产品科技含量和服务水平，提高业务经营的综合效益和规模效益。

　　(三)加强行业监管，促进农村合作金融健康运行

　　1.强化信贷风险管理。农村合作金融作为高风险的行业，时刻面临着各类风险隐患，其中信用风险是当前最大的风险。因此，第一，创建信用环境。一是政府要带头倡导信用观念，克服政策多变，提高制度执行力，严厉打击逃废金融债务行为，提高行政公信力。二是加强信用知识的宣传教育，提高公众的信用意识，营造诚信氛围。三是尽快建立涵盖所有农户和涉农企业的征信系统，对所有金融机构实现信用信息共享，选择并培育优质客户群，加快信用村、镇建设。四是建立相应的奖惩机制，对守信者予以贷款便利、优惠利息等激励，对失信者予以经济处罚和道德谴责，并将其列入黑名单。第二，健全风险监测。

　　一是贷前风险监控。对每笔贷款都要进行贷前调查、贷款资格审查和贷款投放项目审批，为风险预警提供准确的信息。信贷资金禁止投放限控行业，限制投放非农行业。原则上对社员实行信用贷款，对非社员实行抵押贷款或者农户联保方式。对于的确没有担保条件而投资项目可行的贫困农户，应予以扶持。

　　二是贷后风险监控。建立信贷资金运用情况数据库，对信贷资金的流向进行跟踪和监测，如对于大型农户加工企业，可从采购、生产加工、销售进行全程跟踪，以弱化信用风险。第三，加强内控检查。建立相应的考核评价指标，将贷款风险责任制与有效激励机制相结合，克服短期行为，防范和化解信贷风险。

　　2.探索风险转移机制。近几年频频发生的自然灾害，不仅给农村合作金融机构的贷款造成重大损失，也凸现了我国农业的脆弱性和农业保险制度的不健全。因此，首先，应建立存款保险制度。存款保险制度是指当吸收存款的金融机构出现支付困难或失去清偿能力时，为保护全部或部分债权人的合法利益维持金融体系的稳定而借用保险形式的一种社会保障制度。[7]这种制度有助于保护存款人的利益，增强存款人对银行的信心，防止因银行挤兑的发生和蔓延导致系统性金融风险，稳定金融体系。我们可以借鉴国外的经验，探索由政府和银行共同出资组建存款保险机构，将农村合作金融机构纳入强制存款保险的投保范围。其次，完善风险担保机制。建立由政府、企业和金融机构多方参与的互助保险和担保制度，鼓励民间成立贷款担保公司和中小企业信用保险公司，发展多主体分担风险，提高担保农业贷款的比例，分散和对冲风险。

　　3.完善行业自律指导。行业自律是保证农村合作金融健康发展的重要因素。我国的农村合作金融机构规模小、数量多、覆盖面积广，光靠银监部门监管，不仅成本大，成效也不明显，因此，有必要建立合作金融行业自律协会，其职能是制定执业标准，提供信息咨询、业务指导、培训、资金清算等服务;同时，对行业失信者进行监督和惩罚，规范市场，避免各金融主体之间的不正当竞争，协调与政府、监管部门的关系。

　　各省、市、区村镇根据合作金融发展的规模，设立基层合作金融行业协会。

　　(四)加大政策扶持，优化农村合作金融外部环境

　　1.给予宽松的金融政策扶持。农村合作金融机构的资金主要来源于农民储蓄存款，主要投向于支持“三农”的低息贷款，经济效益低，甚至因存贷利差倒挂而亏损。因此，政府应在金融政策上给予支持。一是改革扶贫贴息贷款的发放方式，财政和政策银行的扶贫贴息贷款直接下拨到农村合作金融机构，利用其网络优势，代理发放扶贫和农村中小企业贷款业务，使支农资金与合作金融机构发放农户贷款结合起来，增强其造血功能。二是允许农村合作金融机构进行同业拆借，而且支农信贷达到一定比例，可以向央行申请低息再贷款融资帮助，增加存款之外的资金来源渠道。三是对因发放低息农业生产贷款而出现的存贷利差倒挂，给予一定的贴息政策，增强其持续发展的动力。

　　2.实行优惠的税收政策。在税收安排上，适当调低农村合作金融机构的营业税率和所得税率，并实行税收减免政策。对因投放种养业贷款、扶贫贷款和农业生产贷款而亏损的，以及贫困地区的农村合作金融机构，实行免征营业税。对沿海发达地区有盈余的农村合作金融机构，给予一定年限所得税免税期，以提高盈利和资本积累能力，促进其持续发展。同时，制定具有倾斜性和保护性的财税优惠政策，吸引其他金融机构和工商业者的富余资金，以及民间资本投向农村合作金融。

　　3.完善支付结算渠道。一是放宽农村合作金融组织进入人民银行大小额支付系统的限制，为其账户开立、资金汇划、结算运作等业务提供信息和技术支持。降低进入中国银联的入网费用，为其发行银联卡提供便利。二是鼓励业务应用软件推广，加快办公自动化系统和决策支持系统开发，提高工作效率和管理水平，并允许将高新技术的投资计入成本，减轻财务压力。

　　4.适当扩大利率浮动空间。加强利率政策指导和业务培训，允许农村合作金融机构在利率浮动方面较其它金融机构有更大的自主权，从而提高其市场竞争力，吸引农民加入，防止农村资金的流失。

　　(五)健全法律体系，确保农村合作金融稳健发展　　国外历史经验表明，合作金融的发展与完善离不开健全的国家法律法规。因此，应根据合作金融的基本特点，结合我国实际情况，加快制定和颁布《农村合作金融法》、《农村合作基金条例》等法律法规，对农村合作金融的性质和形态、市场准入、经营目的、社员资格审查、内部机构设立和管理方式、业务种类和范围、贷款担保、政策扶持和央行审计监督等运营规则作出具体的规定，在法律上明确其独立自主经营、自我发展、自负盈亏的市场定位，保护经济交往各方的正当权益，实现农村合作金融的规范发展。