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对我国养老保险基金隐性债务“划资还债”的思

2017-08-25 02:34 摘要：通过引用大量的实际资料和参照一些经济学者的观点回顾了我国“划资还债”解决养老保险隐性债务的历史，思考了现实的题目并在理论上进行解释，最后着重对划资后的运行方式作了谨慎的讨论。

关键词：养老保险基金隐性债务划拨国有资产

“为度过即将到来的人口老龄化高峰，我国政府1997年决定把长期实行的现收现付养老保险制度转变为社会统筹和个人账户相结合的新的养老保险制度，这就出现了养老保险的隐性债务题目。隐性债务包括两部分：一部分是应继续付给新制度实施前已离退休职员的离退休金总额；另一部分是新制度实施前参加工作、实施后退休的职员在新制度实施前积累的养老金权利。”（宋晓梧、张新梅，2000）本来，解决隐性债务可以有很多方法，比如：发行“认可债券”，具体做法是：一次性清算每个旧体制下参保职员(包括“老人”和“中人”)在旧体制终止的某一时点上所积累的养老金数额；然后由政府仿照现行国债发行方式发行“认可债券”，每位旧体制下的职工得到数额，期限和利率明确的政府“认可债券”，在他们退休养老时交养老地社会养老保险机构，由社会保险机构同一向财政部分办理兑付，并负责按月或按年支付养老金“认可债券”的数额可通过精算确定。也可以逐步进步政府财政对养老保险的补助支出。但我想基于我国改革的渐进性和一些政治因素（执政党以为应集中气力做经济建设，“效率优先，后顾公平，稳定压倒一切”等观点），划拨国有资产，偿还国有企业职工的养老金隐性债务最可行(以下简称“划资还债”)，这种观点在20世纪90年代初期由国内部分经济学家提出并进行了理论上的论证，但是一直没能切实地付诸实践。2001年，中心政府曾经决定以减持上市公司国有股的办法偿还国有企业的养老金隐性债务，由新成立的全国社会保障基金理事会负责，然而减持方案一俟出台便遭到了股市投资者的激烈反对，不得不紧急叫停。党的十六大以后，国有资产治理体制改革开始启动，“划资还债”的题目再度成为一个令人们有所期待的话题，但能否找到一个令当事各方满足的操纵方案还未可知。

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一、划资还债题目的提出和演变

20世纪90年代初期，国内部分经济学家在讨论我国市场经济体制改革框架设计的题目时提出，社会保障的职能要从企业转移出来，将一部分国有资产看做是由过往的养老基金和医疗基金的积累所形成的划拨出来，由国有持股机构按基金预筹积累制进行委托经营(周小川、王林，1993)。改革以前，离退休职员可以按照政府制定的公式，定期地从所在单位领取退休金；改革以后，这部分退休金的现值成为政府所要承担的养老金隐性债务。关于这笔隐性债务的规模，不同机构有不同的估计，最小的估计值是19000亿元(世界银行，1996)，最大的估计值则高达76000亿元(国家体改办，2000)。
但是，20世纪90年代中期的改革方案在实施时都回避了新制度如何偿还这笔债务的题目。1995年的两个改革方案在制度设计上都是把转轨时已经离退休的职工(“老人”)、正在工作的职工(“中人”)和此后参加工作的新职工(“新人”)覆盖到同一个基本养老保险计划之下，在财务技术上则采取了通过该计划中的社会统筹部分以及向“中人”和“新人”的个人账户积累借钱的办法，来支付同一计划覆盖下的“老人”的养老金，由此形成了个人账户“空账”的题目。占有关部分统计，目前积累的“空账”已近5000亿元。尽管如此，基本养老保险计划还是从1998年开始便出现了当年收不抵支的情况，于是中心政府不得不从财政收进中以每年数百亿元的规模用来填补该计划的缺口。1997年，中心政府曾经试图通过强制实行全国统筹等措施来解决基本养老保险计划所暴露出来的题目，但是一直无法实现。
在以上努力均未奏效的情况下，政府有关部分、理论政策界提出了多种设想，包括开征社会保障税、向非国有企业扩大基本养老保险覆盖面等。经过2000年的大讨论，国务院做出决定，以减持国有股的10%和中心财政特别拨款的融资来补偿养老金隐性债务，并成立全国社会保障理事会掌管和经营这部分资产。但是，国有股减持的方案一经提出，便遭到了股市投资者的激烈反对，不得不于2001伞6月份紧急叫停。国有股减持的紧急叫停也使得全国社会保障基金理事会中断了资金来源，不仅如此，全国社会保障基金迄今也未形成一个明确的支出需求。