英国养老制度市场化改革的影响(2)
2017-09-12 06:55
导读：二、英国社会养老制度市场化改革的宏观经济效果 社会养老体系改革的意义不纯粹是社会福利支付水平的高与低或增与减，福利改革也不是游离于其它经
二、英国社会养老制度市场化改革的宏观经济效果 社会养老体系改革的意义不纯粹是社会福利支付水平的高与低或增与减，福利改革也不是游离于其它经济改革措施之外可以独立进行改革的项目，而是需要其它经济政策改革予以配套；同样，其它经济改革措施能否成功也需要福利政策的改革来共同予以支撑。从英国社会养老制度市场化改革对英国宏观经济要素的影响可以清晰地看出，在经济改革与福利改革之间存在着一种互动关系。 1.市场化改革短期内给政府财政带来了压力，长期内有利于财政收支状况的改善 英国社会养老制度市场化改革的核心机制是“协议退出”的制度设计，职业养老金计划退出SERPS可以按降减的国民保险捐费率缴费；当1989年正式实施个人养老金计划时，为鼓励工薪雇员参与的积极性，英国政府给予个人养老金计划参加者一定的经济激励，把国民保险缴费中的一定百分点退回到个人养老金账户。英国公共养老金体系是现收现付制模式，当向个人养老金账户转移国民保险捐费的“回扣”时，需支付的现期养老金负债并没有减少，而且在今后相当长的时间内，政府的养老金支出也只会随人口结构的变化而变化。当政府向个人养老金计划账户转移国民保险捐费中的一部分时，必然影响到国家公共养老金计划现期的收支平衡。因此“协议退出”机制必然影响到政府的税收和预算。 “国民保险捐”的费率确定原则是，缴费收入与养老金现期支付的负债要达到基本均衡。因此，在向个人养老金账户转移“回扣”时，如果还要保持现期政府养老金费用的收支相等就必然要提高国民保险捐费率。根据英国财政部的，“回扣”转移支付使得国民保险捐费率提高了2.5％到3％，但仅个人养老金计划一项就导致国民保险捐费率提升了1％。 当然，这种费率上升是短期的，当选择退出的雇员大量退休时，国民保险捐费率会下降。按照英国的“协议退出”雇员的年龄结构，预计最早到2015年以后国民保险捐费率才有可能下降。此时，相当数量的退休雇员依靠的主要是私人部门养老金，政府的财政支付压力可以大大减轻。 2.市场化改革激励了居民家庭的储蓄动机，增加了居民家庭储蓄 英国家庭支出调查机构（Family Expenditure Survey，简称FES）对英国不同收入区间家庭在1975—1995年间储蓄状况的调查结果反映，英国居民家庭储蓄存在着严重的两极分化趋势。处于较低收入区间（收入塔底的25％家庭）的居民家庭平均储蓄率是负的，而高收入区间（收入塔尖的25％家庭）居民家庭的平均储蓄率通常高于5％。1995年，处于塔尖的25％家庭的平均储蓄率为13％。另根据英国税务局的统计，在英国人口中占10％的最富有家庭持有英国市场化财富的56％。根据家庭资源调查（Family Resourees Survey.FRS），1998—1999年间，英国有28％的家庭无存款等流动性金融资产，另外22％的家庭拥有此类金融资产的总额低于1500英镑。无论是流动性强的金融资产还是股权资产，低收入阶层占有的比例都非常低。这说明，英国储蓄和财富持有的集中度很高。造成低收入家庭储蓄动机减弱的原因之一，是英国存在“财富调查”型的福利保障制度，只有“穷”到一定程度，才能享有国家的收入补贴，这在一定程度上促使低收入家庭增加了现期消费，减少了养老储蓄。 个人养老金计划的推出激励了居民家庭的储蓄动机，增加了“新”的储蓄。个人养老金计划之所以能够产生储蓄效应是因为该计划享有税收优惠待遇。在推出个人养老金计划时，英国还没有其它储蓄工具像个人养老金计划那样享有免税优势。当然，正因为个人养老金的免税特征，才使得家庭其它资产积累与个人养老金计划资产积累之间存在着一定的“替代效应”。80年代中期免税养老金储蓄与其它储蓄之间存在的“替代系数”在0.15到0.2之间，即新增的养老金储蓄中的15％-20％是从其它储蓄资产中转移而来；90年代中后期的发现，80年代对“替代系数”的估计偏低。新的实证数据表明，养老金储蓄资产与其它储蓄资产的替代系数可以高达0.5.综合80年代与90年代的实证研究，可以大致估计出替代系数在0.3至0.4之间。 当然，在考察个人养老金计划增加储蓄效应时，还必须注意到它同时存在增加消费和减少储蓄的“财富效应”。这是因为，当雇员自愿退出国家SERPS和雇主的职业养老金计划时，他们的一个基本动机之一是，认为个人养老金计划的投资收益比参加其它类型养老金计划能够获得的收益要高一些。“财富效应”会促使个人增加现期消费，减少储蓄。根据生命周期模型（LCH）和对英国不同养老金计划类型收益的实证研究，个人养老金计划的“财富效应”系数为0.05，即个人养老金计划新增财富的5％将会被用于增加消费。所以，个人养老金计划对储蓄产生的净是，个人养老金计划积累的资产总值减去因国民保险捐费回扣投资收益预期产生的正“财富效应”消费和因个人养老金账户免税优惠造成的对其它类型储蓄产生的“替代效应”。“财富效应”的系数在0.05左右，“替代效应”的系数在0.3到0.4之间。个人养老金计划的储蓄效应在刚推出个人养老金计划的1989—1990年度表现得还不太显著；但10年后即1998—1999年度，个人养老金计划为国民储蓄带来的净增加量大约为英国GDP的0.2％。这个比例看起来似乎不算很大，但对于储蓄率普遍较低的发达国家来说，其意义还是非常巨大的。 3.市场化改革提高了劳动力市场弹性 劳动力流动性可以被看作是劳动力市场弹性的一个重要。英国对第二支柱养老金计划设置多项选择，目的之一是为劳动力灵活选择职业、行业减少障碍和阻力，推动劳动力在市场上自由流动。养老金计划主要通过它所积累的养老金权益的“便携性”强弱来影响劳动力市场弹性。所谓养老金权益的“便携性”是指积累的养老金权益在计划间相互转移的便利程度和交易费用的高低等。如果雇员更换雇主单位后其养老金权益转移到另一个计划时手续简单并且价值不会在转移中发生损失，那么该养老金计划就具有较高“便携性”，反之，则“便携性”较低。 英国增强劳动力市场流动性和增加市场弹性的政策导向集中体现在个人养老金计划这项制度上。我们知道，DC型职业养老金计划和个人养老金计划都是完全积累制的计划，雇员拥有独立的个人养老金账户，积累的养老金权益扣除相关费用后完全归个人所有。因此，它们是具备完全便携特征的养老金计划。当雇员更换雇主单位后可以将其全部转移；个人养老金计划的养老金账户通常独立于雇主单位，由商业保险机构发起和管理，大部分情况下雇员“跳槽”后不涉及养老金权益转移的。因此，英国劳动力市场上流动性最强的那部分雇员的养老金计划，应该以个人养老金计划为最佳选择。英国家庭调查机构对居民家庭养老金状况的调查结果，也证明了个人养老金计划成员的流动性远高于其它类型养老金计划的成员。 但是，个人养老金计划在推销阶段的销售成本和后续管理成本很高，如果加入到个人计划中的时间不长又因工作变动转移到其它非DC型计划（如SERPS或职业养老金计划），就会发现原积累的养老金权益缩水严重。鉴于此，英国政府推出了管理费最高只能为养老基金价值1％的新的个人养老金计划——“存托养老金计划”，以维护个人养老金计划完全“便携性”的特点，促进劳动力在市场上的有效流动。所以，个人养老金计划是增加劳动力市场弹性的主要福利工具，也是英国推出个人养老金计划的根本目的之一。 4.市场化改革降低了成本，提高了企业竞争力 英国养老制度的市场化改革除了具备降低政府未来养老金负担功能外，也从制度设计上降低了雇主单位的人力资源成本。英国社会养老制度的市场化改革降低企业人力资源成本体现在两个步骤上：第一，1978年在建立SERPS“协议退出”机制时，对“协议退出”的职业养老金计划执行较低的国民保险捐费率，即雇主可以低于正常水平的国民保险捐费率为雇员缴纳社保费用，政府的统计精算部门每五年评估一次“协议退出”的“国民保险捐”折扣率，检查是否需要调整。正常费率与降减费率之间的差额就成为雇主节约下来的人力资源成本；第二，1989年推出个人养老金计划时，规定雇主单位没有义务向自愿退出本单位职业养老金计划加入个人养老金计划的雇员的个人养老金账户缴费。在实际运作过程中，大部分的雇主单位也确实不向个人养老金账户缴费。这项政策规定又为雇主单位进一步降低人力资源成本提供了政策依据和保护。两次社会养老政策市场化改革的行动实际上也是为雇主单位减负的行动。在企业的其它竞争条件不变的情况下，较低的人力成本有利于企业竞争力的提高。 社会养老体制改革除了给雇主单位带来直接的人力资源成本节约外，还具有意义更大的间接收益：个人养老金计划的推出使劳动力市场的流动性大大提高，而劳动力市场流动性的提高则意味着工资弹性和就业弹性均获提高，雇员与雇主达成雇用契约的可能性也就增加了。无论对个别企业，还是对整个国民都是有利的。劳动力市场弹性增强使人力资源资本和实物资本的利用率都有所提高，社会生产力得到更高的利用和挖潜，有利于国民经济产出的提高。
