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墨西哥银行业重组经验对我国银行业改革的启示

2017-10-25 04:39 提要：1991～2003年，墨西哥银行业先后经历了依靠内资的私有化改革阶段和依靠外资的自由化改革阶段，改革成效迥异。本文对其两个阶段改革过程和改革成效进行了较为深入的，指出从墨西哥改革经验来看，引入境外战略投资者比单纯依赖国内投资者更有利于银行业的，但同时也必须防范引进外资可能带来的负面。最后从引资目标、准则、产权制度、存款保险制度、环境等方面阐述了墨西哥银行业重组对我国银行业改革的启示。　　关键词：银行重组 墨西哥经验 引进外资　　从20世纪90年代墨西哥银行业改革的来看，从1991年到2003年经历了两个截然不同的改革阶段，1997年之前是完全对内开放的私有化改革阶段，之后是完全对外开放的自由化改革阶段，两阶段改革成效迥异。本文对墨西哥银行业1991年至2003年的改革实践进行分析。从而为银行业的改革和重组提供借鉴。　　一、1991～1996年的墨西哥银行业私有化改革　　（一）墨西哥银行业私有化改革的背景和主要原因　　由于上世纪70年代墨西哥政府高额负债以及80年代的危机，萨利纳斯（Salinas）政府上台后，决定寻找一个特别的收入来源来满足其财政和竞争需要，而拍卖国有不仅能为政府带来巨额收入，并且将减轻这些已经没有赢利能力的企业给政府带来的负担，在面临一系列比索危机的情况下，政府一方面期望私有化能够提高系统的运行效率，更重要的目标在于从银行私有化中获得尽可能高的收益。　　墨西哥政府曾经于1915年和1982年先后两次因财政原因没收银行资产，加之90年代初期墨西哥被萨利纳斯政府高度统制，总统实际拥有无限的政治权力，可以任意剥夺他人的财产所有权，所以在1991年的银行私有化过程中，购买者对政府不再没收银行的承诺信任度很低。一方面面临着被剥夺资产风险的投资者显然不愿意为银行支付溢价。另一方面政府却力求将银行卖个好价钱，双方博弈的结果造成新银行的资本数额很低。从而使整个墨西哥银行体系和存款保险体系面临巨大的风险。　　（二）墨西哥银行业私有化改革的经过　　1.法律准备和制度安排　　1990年5月2日，萨利纳斯总统向议会提交了宪法第28条修正案并获得通过，给银行私有化打开了方便之门。同年6月，政府颁布了新的《信贷机构法》和《金融机构调整法》，从而开始了商业银行私有化的进程。同年9月5日，根据萨利纳斯总统的决定。成立了银行私有化委员会并制定了银行私有化的基本原则：主要包括：建立高效和更具竞争力的金融体系：实现银行股权结构的多元化，避免股权过于集中；保证银行体系具有较高的资本充足率，银行管理层具有较高的职业道德和高效的管理能力；确保在不排挤外国资本参与的前提下，银行业由墨西哥国内资本控制；促进银行业地区之间的平衡发展，保证落后地区的金融发展；确保银行拍卖过程中获得合理的价格；建立多元化的金融体系；制定稳健的金融和银行业务准则。1990年9月25日，墨西哥银行私有化委员会颁布了两份文件作为私有化的核心原则，即《私有化程序的一般原则》和《当事人登记和批准程序》，规定了私有化的程序和银行私有化委员会的构成，为私有化改革的实施奠定了基础。　　2.私有化改革的实践　　1991年私有化改革启动时墨西哥共有18家银行，其中4家控制着银行业总资产的70％。在私有化改革的整个过程中，外资被基本排除在外。在面临被没收风险的情况下，银行出售过程中很难获得溢价，为使拍卖银行所得的收入最大化，墨西哥政府一方面控制拍卖过程，另一方面采用了远远宽松于国际通用会计准则的会计制度，从而降低银行的帐面不良贷款比率，提高市场价格。　　1991年6月至1992年7月，墨西哥政府先后进行了6轮招标，并从中获取了124亿美元的收入，在短短13个月内就完成了全部18家银行的出售。为实现拍卖收入的最大化，墨西哥政府将18家银行分为6组，最后有54家团体或个人竞购者参与了竞拍，每家银行的竞购者为2～5家不等。公开拍卖的形式在一定程度上造成了最终中标者的出价往往大大超出其意愿出价，与其他国家相比，墨西哥的银行在拍卖过程中的溢价非常可观。18家银行拍卖成交价格与帐面价值比率（bid-to-book rate）通常在2.5到5.3之间，平均达到3.04，而美国80年代并购时该比率只有1.89（Unal and Navarro，1999）。同时，在被拍卖前，墨西哥国有银行的逾期贷款份额、资产收益率以及资本资产比率都已严重恶化（Gunther et al，1996），Unal和Navarro在1999年进行的一项分析也表明，墨西哥的银行的拍卖价格比股票市场价格溢价45％。而银行家之所以愿意承担溢价的原因在于，大多数投入的资金是借入资金，有些甚至就是从他们所购买的银行的贷款。　　在出售对象的选择方面，政府力求使股东多样化，投资者主要有3种类型。一是金融经纪机构，在1982～1988年马德里（Madrid）政府执政期间，商业银行作为国有企业由于管理不善发展缓慢，而股票经纪机构却获得了长足的发展，很多投资者宁愿将其资产交由私人股票经纪机构管理，不少商业银行的管理人员也转而在股票经纪机构谋取职位。银行业私有化伊始，一些金融经纪机构就将组建金融集团或控股公司作为发展的重要战略，而把要收购的银行作为其金融集团的重要组成部分。墨西哥被认为是世界上惟一一个由经纪机构购买银行的国家。最初的3家银行拍卖时，最热门的买家是墨西哥25家证券机构中的15家，到1992年8月，全国共批准建立了20家金融集团，其中15家集团拥有银行。二是个人股东，个人股东在任意一家银行中所持股份不得超过5％，经过金融管理部门的特别许可最多可达到10％。三是墨西哥主要的集团，包括Grupo Desc、Grupo Visa and Pulsar在内的多家工业集团都购买了银行的股份。　　3.私有化改革的效果　　大规模的银行拍卖过后，墨西哥银行信贷总量大幅上升。从1991-1994年短短3年中上升了一倍。而住房贷款则上升了至少两倍。然而贷款的快速增长并未伴随着存款的同步增长，在1993～1995年期间，贷款增长速度超过存款增长速度20％，其中的差额由银行间借贷尤其是外国银行外汇资金填补，这又为1995～1997年的银行危机打下了伏笔。贷款数量上升的同时，墨西哥银行体系迅速集聚了大量的不良贷款，由于会计制度的差异，墨西哥银行公开宣布的不良贷款数据与按照通用的会计准则的不良贷款存在较大差异。除已经公开的不良贷款外，还应将以下两部分计入不良贷款中，一是已经被续期的不良贷款本金，二是由存款保险体系开出的承诺期票。①到1996年末，墨西哥银行业公开的不良贷款总额、续期的不良贷款本金总额与承诺期票数额三者之和占到银行总贷款的52.4％，银行体系存在大量风险，在1994～1995年的墨西哥比索危机中，由于政府错误的汇率政策，更加速了银行体系的崩溃，从1995年12月到1997年9月，墨西哥银行贷款利率与存款利率之差为负值，银行无法正常运作，标志着墨西哥银行业私有化改革的失败。　　（三）墨西哥银行业私有化改革失败的主要原因　　1.监控体系的缺失——银行风险扩大的外部原因　　贷款数量的非正常增加和不良贷款的上升是导致墨西哥银行体系崩溃的根本原因。在正常情况下。这样的通常可以通过三方面的监控而得以避免，即政府管理者、银行股东和银行存款人尤其是大额存款人。而在当时的墨西哥，这三方面的监控都是严重缺位的。首先，政府管理者效率低下并且缺乏经验，政府不仅　　制定了极端宽松的银行会计标准，同时缺乏监管权威，也缺乏及时掌握充足银行信息的渠道，因此，墨西哥银行业实际处于一种自律状态。其次，由于事实上产权不清晰，银行的股东同样是无效的监控者。1991～1992年的拍卖过程中。投资者说服了政府给他们筹资的时间，最终的付款计划要求在竞拍成功后付清20％，30天后付20％，剩余的60％可以在4个月后支付。投资者则利用竞拍成功后的5个月时间从其他小投资者、商业票据、外国银行、其他墨西哥的银行筹集资金，一些投资者甚至以购买的股票作抵押，从所购买银行获取贷款来支付购买款，贷款额最高达到购买款的75％。改革之后，虽然银行已成功地进行了私有化，但由于投资者自己并没有投入足够的风险资本，实质上产权并不清晰，造成银行股东之间，股东与经营者之间彼此监控的动力不足。政府与银行股东监控的缺失使得墨西哥的银行的存款者面临着相当大的风险。而银行存款保护基金（FOBAPROA）以其可获得的收入来源承担了存款保险责任。银行存款保护基金除了银行支付的有限资金外，还可以从央行贷款，墨西哥央行明确承诺将为所有银行存款提供保证。由于无限存款保险制度的实施，银行存款人不会轻易退出有风险的银行，存款人的外部监督同样形同虚设。　　2.内控管理失效——银行风险扩大的内在基础　　内控管理体系失效被普遍认为是墨西哥银行业陷入困境的基础，但在导致内控管理体系失效的原因方面还存在争议。　　“经验不足论”（ inexperienced banker view）者强调以下几方面原因。一是按照发达国家的标准。墨西哥当时金融渗透程度还非常低，银行家们认为进入服务水平很低的墨西哥银行市场能够获取很高的回报；（Mansell-Carstens，1996），并认为他们进入了垄断行业（Gruben and Welch，1996），但他们低估了墨西哥的银行市场的竞争性，从而陷入了争取市场份额的严酷竞争之中。使得有些银行不得不在边际收益和边际成本平衡点以下运行。二是在墨西哥当时没有私人信用记录，银行在缺乏内部信贷分析系统的情况下，客观评价信贷风险的难度非常大，但银行家们由于并未经历过而并不了解。三是银行家们不理解保护债权的难度。在墨西哥，追偿债务的法律程序非常繁琐，以至于试图通过法律手段来获取对抵押品的处置权通常需要3-7年时间，所以抵押品处置率非常之低，1991和1992年仅为5％，1993年为7％，1994年为9％。　　“隧道论”（The tunneling view）者指出墨西哥的银行家们实际上是一群精明的商人，对外部环境非常了解。一些银行家以所购股份作为抵押从收购银行贷款来支付购买款的行为证实了这一点。1995～1998年，有20％的大额贷款是贷给银行管理者的内部贷款，这些内部贷款的利率比普通贷款低4个百分点，违约率比普通贷款高33％。抵押品处置率比普通贷款低30％。这样的现实情况也支持了“隧道论”者的观点。　　“经验不足论”和“隧道论”这两种观点实际上分别强调了墨西哥的银行内控管理体系失效的内因和外因两方面，“经验不足论”强调银行经营环境的恶劣，“隧道论”者则强调内部贷款造成的影响。事实上，单独强调任何一方面原因都是不完整的，两种观点结合才能较为全面地分析出银行内控管理体系失效的原因。