公用事业改革的动因：财务约束假说(2)
2017-10-31 03:51
导读：二、公用事业民营化动因：财务约束假说 通常，城市公用事业经营需要有大量的特质性投资，如管网及大量的专用设备，这些投资都金额巨大且具有明显
二、公用事业民营化动因：财务约束假说 通常，城市公用事业经营需要有大量的特质性投资，如管网及大量的专用设备，这些投资都金额巨大且具有明显的沉淀性，一旦投进就很难转移为他用。基于这一特性，经典的以为，当一方在投进了大量的特质性投资后，由于合约的不完备性，几乎必然会引起交易的另一方的机会主义行为，即“敲竹杠”。由于事前估计到这种事后风险的存在，这会导致生产所需的投资达不到最优水平。因此，在威廉姆森的交易本钱理论中一个重要的、经常被检验的命题就是：高的资产特质性将易于导致一体化。依据这一观点，公用事业中最有效率的形式就应该是一体化的形式，即完全的公有经营或者完全的私有经营模式。但是在私有经营模式，如上文所述，一般在某一区域内很难产生另外的有威胁力的竞争者，单边的供给几乎必然产生严重的垄断题目。这里我们必须再次夸大一些公用服务的消费特征。对于一般的消费品，当消费者是价格的接受者时，消费者可以根据价格调节其消费量，使物品对自己的边际价值即是价格。但对于大多数公用服务，这种情况是不可能的。存在一个基本的需求量，在这个数目界限内消费者几乎无力根据价格来调整自己的消费。由于通常对公用事业服务的价格需求弹性都非常低，假如由私人完全控制公用事业服务，那么他对公用事业服务的价格制定必然拥有过多的自由裁量权，就会产生对全的“敲竹杠”题目。而政府作为社会正义的维护者及现实的服务者及经营权的所有者，假如将公用事业服务权完全出卖给一个私有者，就必须承担因此而产生的这些严重后果。正由于此，即使在公用事业民营化程度很高的西方发达国家，完全私有的模式也非常罕见。如此看来，公有经营公用服务似乎就仍然是一种较优的选择。然而现实中所发生的民营化模式如BOT、特取投标等却与此推论明显相左。为什么呢？ 对公用事业经营所需特质性投资而言存在一个非常现实的题目，即财务约束。特质性投资一般都需耗巨资且不易于（或根本不能）被重新配置，如沉淀本钱在自来水行业有非常重要的地位，在法国，这些本钱在全部本钱中比例高达80％（Claude M6nard，Stephane Sausser1999）。因此，对于地方政府（他们决定公用事业服务经营权的回属）而言，对公用事业服务实行完全的公有一体化经营的条件条件是必须拥有足够的财力来添置和维护昂贵的特质性投资才行。事实上，这正是大多数地方政府所面临的瓶颈约束。英国正是在财政支出捉襟见肘，对公用事业的补贴难以为续的时候才开始对公用事业进行民营化改革的。的情况也不例外。自1998年中国实施积极财政政策的5年来，均匀赤字比率上升到2.8％[2]. 政府在张罗设施建设资金等方面仍然面临着巨大压力；并且随着对公用事业服务需求的迅速增长，这种压力越来越大。以污水处理为例，按国务院批准的“十五”环保计划要求，到2005年，城市生活污水集中处理率要达到45％，50万人口以上的城市要达到60％。资料表明，要完成污水集中处理目标，全国需要新建1000多座污水处理厂，新增处理能力2600万吨/日，总投资达千亿元。在资金短缺这一硬约束条件下，地方政府往往不能选择那种他们本来偏好的治理模式（公有公营）及相应的投资方式。在完全公有公营与完全私有私营这种两难选择之间，需要寻找一种折衷方式。另一方面，随着中国市场经济进程加快，至2001年，国内民间投资与国有投资占全社会总投资的比重分别为47.3％和44.6％，民间投资已经超过国有投资[3].急速增加的民间资本急于找到新的投资领域，经营供水服务所需的巨额特质性资产投资在数目上对民间资本来说已经不是什么难以跨跃的障碍。一方面由于供水服务的特殊性，政府不能将其完全交给私人经营，另一方面政府满足不了经营供水服务所需的大量特质性投资资金要求，并且也基本上限制了地方政府进行经营性融资，因此，政府需要寻求一种既能解决完成供水服务的资金题目，同时又能够保存对供水服务一定调控权的一种治理模式。现在流行的民营化模式正是这种折衷需要的体现。国外的相关表明，特质性投资使供水经营倾向于采用一体化模式经营，但是，假如存在财务硬约束，政府就会转而寻求市场化模式。[4] 事实上，假如我们仔细考察目前流行的公用事业改革的几种模式，就会更加加深对这一熟悉的理解。以目前在公用事业改革中被采用得最多的模式。BOT为例，这一模式的典型特征就是，政府借助民间资本建设公用事业基础设施，作为融资补偿，政府将公用事业的经营权出让给融资者一段时间后，收回经营权并终极拥有所有权。对经营公用事业所需的巨额特质性投资进行融资正是这一模式的现实特征和条件。而在目前中国出现的多例公用事业资产的整体出售案例中，也反映出改革的蛹作者——政府偏好经济目标而非社会效率目标的明显倾向。在上海、合肥、福州等地的自来水业民营化，其资产售让都获得了较高的溢价，如2002年上海浦东自来水公司50％股权，7亿资产，溢价到20亿转让给法国威立雅。但正如一些专家所指出的，自来水价格的定价是以其资产核算为重要依据的，本身不可能承担溢价损失，必然要通过从水价收取中收回这笔投资，也就是说，这笔投资终极还是要由社会公众来承担，这也就意味着，在公用事业国有资产溢价转让这笔政府与企业的所谓“双赢”交易中，社会公众成为输家。 上述一切清楚地表明，政府在公用事业改革中，并非以真正意义的社会效率改善为初始目的，而是由于其所面临的现实条件约束所致，其真正的根源在于财力匮乏。财务约束是公用事业改革的最基本约束条件，一切都是从这里开始的。
