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制度是如何封闭的？——以国有企业下岗职工社

2017-08-08 01:51 内容提要：本文的研究，一方面是为了给国有企业下岗职工社会保障制度在实际运行中与制度文本发生偏离这一社会事实本身提供一种可能的解释，但更重要的，乃是以此为个案，在更为普遍的意义上揭示出造成这种偏差的结构性原因之一：制度的封闭。“制度的封闭”指的是，由于针对特定群体的特定制度的设计者与目标群体之间的空间里产生出种种阻碍因素，从而使得制度的目标群体无法实现有效的制度参与并终极被抛出这个制度的运作过程之外;这其中的原因部分在于“制度的执行路径”上的各个代理人对制度的细化、重新阐释和变通，部分在于代理人的缺席和沟通的封闭，但更重要的，却是由于制度的封闭本身乃是更为宏大意义上的“封闭的社会”在机制上的具体体现和逻辑上的必然衍生。无论是制度执行的代理人还是制度的目标群体，只有共同致力于建设一种“开放的社会”，才能够开通出一条人人受益的权利之路。关键词：制度封闭　社会保障制度　实践运行
题目的产生与分析的进路到下岗职工家庭往调查他们所享受的社会保障状况，经常会为我们自己所见所闻而感到震撼和惊奇：尽管已有很多的下岗职工享受到了各种社会保障政策，他们的生活质量也在不断上升，但仍然有很多家庭享受不到任何社会保障或福利，他们中的尽大部分对此感到茫然无助。更为严重的是，对社会保障政策感到茫然无助的并不仅仅发生在那些生活在低矮的平房中、没有固定生活来源的“城市贫民”的身上，在那些享受了一部分社会保障政策的群体那里(很少有人能享受到所有的社会保障政策) ，被动、无助、茫然、愤恨同样普遍地存在。（注1）下岗职工中的尽大部分，作为本该享受社会保障的最主要的群体，却并没有充分享受到制度所规定的他们应得的全部社会保障待遇，而且在谈论社会保障制度时也显得茫然无措或知之甚少。显然， “制度的文本规定”与“制度的实践运行”之间出现了偏离，从而使得制度并没有取得制度设计者原初所设计的绩效。为什么会出现这样的现象呢?得益于诸多学者的努力，我们今天已经可以重视“制度的文本规定”与“制度的实践运行”之间的偏离，并把它当作一种制度的“常态”加以分析：经济学对这一题目的探索成果已有目共睹;在法学上，我们有“书本上的法”与“行动中的法”、“死法”与“活法”之分;在政治学中，我们有“国家意识的表达”与“国家意识的执行”、“政治”与“行政”之分……对“应然”与“实然”之间差异的重视俨然已成为尽大部分社会科学的一个基本共叫，而社会学的任务则是需要进一步从经验和理论两个层面揭示这种差别存在的具体形态及其形成的过程、逻辑、技术和机制。所以，本文的研究，部分地是为了给国有企业下岗职工社会保障制度在实际运行中与制度文本发生偏差这一社会事实本身提供一种可能的解释，但更重要的，乃是以此为个案，在更为普遍的意义上揭示出造成这种偏差的结构性原因之一：制度的封闭。之所以是“原因之一”，乃是由于笔者以为，固然“偏离”本身乃是一种常态，但“偏离”的具体形态及背后的逻辑和机制却是多源的，描述和解释这些具体形态的概念和理论也是多样的。“制度的封闭”建立在这样一个基本假定的基础之上：一项制度要想从峰层尽可能地按照文本本身规定的那样有效地贯彻到基层，一是要有作为“代理人”的执行机构及依附于它的“制度的执行路径”，二是要使制度的目标群体具有制度参与（注2）的机会和能力。而制度的封闭，恰正是在“制度的执行路径”上产生了封闭，使得制度的目标群体无法实现有效的制度参与，并终极被抛出这个制度运作本身之外。我们在本文中所描述的国有企业下岗职工社会保障制度在实际运行中的这种状况，就是一种“制度的封闭”，它和有的学者已经分析过的“制度变通”之间的相似我们将在后文述及，现在要指出的，是它们之间存在的细微但重要的差别：这首先在于，固然变通在形式上也是“制度的文本设计”与“制度的实践运行状态”之间发生了偏差，但这种偏差的结果是使原先的制度变得对制度的目标群体更加有利、更加灵活，甚至终极改变原先的制度设计（注3） ，而“制度的封闭”的后果则是制度的目标群体享受不到或不能充分享受制度所规定的权利和利益，且由于种种原因而失往制度参与的机会和能力;二是变通的实现必然会有具体的行动者从中扮演着博弈和利益最大化的角色，但封闭则是制度的设计者与其目标群体之间产生了“空间”，没有一个有效的渠道将两者衔接起来——也就是说，假如把从“制度的文本规定”到“制度的实践运行”的过程比喻成传输电流的话，变通只不过是在传输过程中改变了电压和电阻(甚至终极电流为零) ，但传输者始终是存在着的，封闭则往往在传输者上发生了缺席。需要说明的是，本文所称的“制度”，主要指由国家立法机构颁布的法律、法规和行政机关颁布的法规、政策，也就是所谓的“正式制度”。这样，“制度的封闭”指的就是针对国家的正式制度在实践过程中的情况而言了。（注4）然而，我们上述的基本假设可能会遭到一些很有意义的质疑。比如社会保障制度之所以出现不太令人满足的绩效，究竟是制度设计的题目还是实际的操纵? 究竟是总体上的设计出了题目还是具体的细节上出了偏差? 有的研究者已经论证，社会保障主要的题目不是实际操纵而是制度设计，不是具体细节而是总体设计（注5）。从表面上看，这一论断与本文的观点是截然不同的。但实际上，两者并无冲突：我们在这里考察制度是如何封闭的，并不意味着我们假设制度的设计是完美无缺的，更不能把我们的命题庸俗地理解为“制度是好的，可是一落实就走样了”，由于我们也以为，一个在实践运作过程中出现封闭的制度必然在其原初设计时就存在着缺陷，只不过我们的“兴奋点”不在于这些缺陷是什么，而在于这些缺陷是如何在制度被执行的过程中“发作”、在哪发作，从而造成制度封闭的。实际上，在后面我们给出的针对制度封闭的“对策”上，有很多亦是从制度设计的层面上提出的，由于作为“国家意志表达”的制度设计(政治) 与作为“国家意志执行”的实践运作(行政) 从来就是密切相关的。那么，国家当初在设计现行的社会保障制度时要表达的意志是什么呢? 这背后又究竟是怎样的一个逻辑呢? 考察这一点非常重要：只有首先弄清制度的原初设计者(国家) 之所以如此这般地制定各项制度的逻辑以及它所预设的“制度的执行路径”，才能够“顺藤摸瓜”地诊断出制度到底在哪些环节出现了封闭、如何封闭的，以及隐躲在背后的过程、逻辑、技术和机制。并就制度的封闭给出我们的一些对策，尝试着跳出社会保障制度的圈子，在理论层面上给予进一步地提炼和发挥。国家制度的逻辑及路径出于技术上的考虑，本文将讨论对象限定在社会保障制度中针对国有企业下岗职工，它的原初设计及其逻辑也就只能从国有企业下岗职工社会保障制度终极定型的时间及当时的时代背景中往寻觅（注6）。我们把目光聚焦到1998 年。正是在这一年，国家提出了“国企改革三年脱困”的目标和“鼓励吞并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的思路，其中“下岗分流”作为“国企改革措施的关键”被强力推行，在此政策背景下，1998 年之后形成了国企职工下岗的第二个高峰(第一个高峰是国企改革进程开始加快的1993 年) ;也正是在这一年，中共中心、国务院召开“国有企业下岗职工基本生活和再就业工作会议”，在此会议上颁发的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》成为对下岗职工提供相应保障的最主要的依据，而劳动与社会保障部作为执行这一政策的政府机构也于当年景立并推出了一系列具体制度。总之，经过较长一段时间的“摸着石头过河”，到1998 年，针对国有企业下岗职工的社会保障的制度设计已基本“定型”，并随着国企改革进进“攻坚阶段”而在全国范围内广泛推行———我们调查中所接触的下岗职工大都应该按照这一制度所规定的路径和内容享受自己的社会保障权利，我们衡量其是否享受到了他所应享受的全部社会保障权利也是以这一制度的文本规定为标准的。这一制度的逻辑是：首先建立一个过渡性的解决途径，即一个由下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度“三条保障线”相互衔接的制度系统;随着市场经济体制的逐步建立，再用新的“正式保护制度”即失业保险制度来代替之。“三条保障线”的具体规定是：凡有下岗职工的企业都必须建立再就业服务中心，对下岗职工进行托管，为其发放基本生活费和缴纳社会保险用度，同时为下岗职工提供培训;三年后职工出中心，已就业者由自己承担社会保险，符合失业保险有关规定的未就业者则转为“失业”，领取不超过三年的失业救济金;对于领取失业救济期间或期满后仍未就业的职员，若家庭人均收进低于当地居民最低生活保障标准的，可申请领取最低生活保障金。政府的目标是，2000 年接受最后一批职工下岗，到2003 年底，所有下岗职工都要出中心，转换身份直接表现为再就业或失业。国家为落实这一路径所设计的代理人是：由企业建立再就业服务中心，其资金来源，独立核算的赢利企业和国有参股、控股企业原则上由本企业承担，亏损的国有企业，实行“三三制”的办法，即财政预算1/ 3 ，企业负担1/ 3 ，社会筹集(包括从失业保险基金中挑唆) 1/ 3 ，但“首先是企业要出钱”，最后才是“财政兜底”，财政负担部分，中心企业由中心财政解决，地方企业由地方财政解决;失业救济金由中心财政和地方财政共同负担;城市居民最低生活保障的资金来自地方财政，由社区负责执行;失业职员的社会保障则由社会保险机构承担（注7）。以上是笔者对国有企业下岗职工社会保障制度的一个简单回纳，这也是制度实际运作过程中文本依据的主体。不考虑此后国家陆续出台的其他保障制度，即使是单单按照上述制度来分析，假如这些制度能够得到“落实”的话，国企下岗职工至少能够在一个相对比较长的“缓冲时间”里有一个相对固定的“收进”(本文将基本生活保障金这样生活来源也算为收进) 来保障其基本生活，同时由于再就业中心的存在，可以与企业保持一个获取信息、接受培训、转岗转业的渠道，而不是“向社会一推了之”。最糟糕的情况也莫过于由城市居民最低生活保障制度“兜底”。可是，正如文章的开头所描述的，我们所接触的很多下岗职工在社会保障方面的境遇并非如此：他们自下岗的第一天起或很快就没有了固定“收进”，他们也不再能或不再愿与企业保持联系、沟通讯息，他们中的尽大部分由于年龄、技能的原因一直无法实现再就业，也领取不了“低保”——制度的文本规定与制度的实践运行状态发生了偏差。也许有人会说，之所以有那么多人的社会保障境遇那么不理想，是由于国企职工“下岗”早在1998 年之前就已大量出现，那时国家关于国有企业下岗职工的社会保障政策还不完善。我们不否认这一点。但是，同样不能否认的是，这近十余年来，国家关于国有企业下岗职工的社会保障制度的政策力度在不断加强，为什么下岗职工参与社会保障制度的程度却在不断地减弱，至少并没有大的改观呢?“按道理说”，随着制度地完善，1998年以后的下岗职工应该更好地享受到制度带来的优惠，而在此之前的下岗职工也应该感受到制度完善带来的好处。 于是，我们必须重新回到“制度的文本规定”本身，往重新检视隐躲在文本背后种种预设的条件与机制，并往揭示这些可能设计者本身亦没有意识到的条件和机制是如何与更大范围内的社会因素和更为具体的个人因素发生作用，从而必然地或偶然地导致我们所看到的“制度的封闭”。制度封闭的过程、逻辑与机制我们发现，在上述制度的文本规定背后，实际上隐躲着两条重要的“规则”： (1) 某个个体要想享受这一制度所设计的权利，凭据的乃是符合这一制度规定的“身份”，不符合这一“身份”的人被排除在享受相应权利之外; (2) 但是，这些“身份”并非仅仅根据事实本身自动获得的，而是需要制度执行路径上的各个代理人的认证。也就是说，“下岗”是一种需要通过认证才得以成立的“身份”，而认证工作是由诸如企业、地方政府、社区等各个代理人往完成的。（注8）而且，我们接着会发现，除了这两条规则之外，还隐躲着一条更为重要的假设，即它想当然地以为，在这一制度的“执行路径”上，各个代理人是相互衔接的，它们会像传递接力棒一样，把下岗职工安置到一个安全稳定的位置上，而整个国有企业下岗职工的社会保障制度也因此成为一个相互衔接的系统。但是，制度在实践状态中的运作事实却并非如此。我们首先从这一“制度的执行路径”的首端，即各个国有企业，开始考察。显然，每个国有企业各自的状况是截然不同的。对于那些通过“减员”能够“增效”的企业来说，按照制度规定的那样往设立下岗职工再就业服务中心并承担相应的用度的确是“理想的”轻装上阵的选择。可是，在实际中不仅这样的企业微乎其微，而且即使存在这样的企业(往往是大型甚至超大型国企) ，对这一制度的执行也往往是分车间、分下属企业来进行的。对于那些经济效益差、社会负担重的企业来说，让职工“下岗”却并不是一件最优的选择。这里的原因十分简单，由于按照前述的制度规定，企业要想让职工下岗，就必须为其发放基本生活费和缴纳社会保险用度，同时，它还必须偿还拖欠职工的各类款项(如工资、医疗用度等) ，这对那些本来资金就已经严重匮乏的企业来说，无疑是十分困难的。于是，在按规定履行制度与不裁员就会增加生产本钱的压力之间，种种诸如“内退”、“病退”、“放长假”等形式的“制度的变通”就产生了。限于篇幅，笔者不想往考察这些“变通”是如何实现的， （注9）在这里，与本文要讨论的相关题目是， “变通”固然对职工和企业来说都是“相对次优”的选择，但这也同时意味着： (1) 一旦不能“下岗”，那些“放长假”或“退养”的职工的福利和保障在法理上也就完全寄托给了企业(固然实际上他们可能是“两不管”，什么也拿不到) ，他们与企业之间的关系也就纯粹是一种类似于外部气力无理由干涉的“家庭内部”关系，他们虽永远不可能进进国家制定的国有企业下岗职工社会保障制度的运作系统，但假如企业一直能够委曲支撑，他们就有重新回工厂上班的机会; (2) 可假如企业一旦中途消失或不再能够履行其在变通下的承诺，那些职工的处境就会变得更加不利，在这个时候，通往下一步的“制度的执行路径”的大门对那些“变通”之下的职工来说已经封闭了，由于他们丧失了“制度化的身份认证”。于是，接着发生的事情也就“理所当然”，或者说，乃是一种逻辑的必然衍生：在他们失往工作三年后(按道理，这时假如他们还未就业，这应该是他们申请失业救济金的时间) ，他们在身份界定上的模糊性使得他们处处碰壁，甚至成为流落在社会上的没有任何回属的一员：“我是98 年放假回家的，实在就是两不管，平时就在家待着，厂子里有啥事了才往，一般也是自己不知道，要好的工友告诉我才知道，有一阵子厂里说什么要改制重组，还回过单位做过几天活，可后来又让我们回来了。所以厂里以后发生什么事我啥也不知道啊! 后来厂子忽然就黄了，地方也扒了，原来的地都卖了，我属于拆迁，现在就住在这个破地方，说等盖好了再回迁，我们也没那个钱，也不预备回迁了。”“那有没有申请低保、失业救济什么的呢?”“往街道找过，人家说我这不符合条件。人家说什么再就业优惠证好，可街道说必须是国企，必须有下岗证、失业证才给办，我啥也没有啊，而且又不是一个区(拆迁后该职工搬到离原单位很远的另一个区居住，在其居住区有很多来自不同企业的职工与进城民工混居一处——作者按) ，每个区的标准又不一样，我又不属于原来那个区，反正没了企业，谁也不管你，现在就靠捡点褴褛什么的过日子。”也许有人会说，这样的结局从制度本身的逻辑上讲是正当的，即他们得不到保障是由于他们没有符合某种条件和标准，笔者也无意否认这是“秉公执法”的结果;同样，这并不意味着我们可以得出如下简单的结论：失业职工之所以得不到保障，原因回根到底还是在企业，假如企业不进行那些变通，一切不就好了吗? 然而，笔者想要说的是，这只是“制度的封闭”的第一环节，且远远不是最为重要的和值得指责的环节——固然这意味着，假如某个个体没有符合这一“身份”认证，或者在中途丧失这一身份认证，他就会丧失进进或继续参与这一制度运作的“资格”，从而被甩出了“制度参与的良性轨道”而进进了“被抛”的状态。我们想要揭示的是， “制度的封闭”乃是一层层，一圈圈地逐渐实现的。为此，我们再来考察一个建立了下岗职工再就业服务中心的企业的例子（注10）。C工厂，是国有重点大型骨干企业。该企业自1998 年开始，即设立了下岗职工再就业服务中心。按照该厂劳资科科长的说法，下岗职工进中心率达到了100 % ，不仅基本生活费足额发放、社会保险用度定期缴纳，而且还为下岗职工提供过培训。固然该企业对“下岗职工”的界定自有一套自己的细化标准并在一开始就排除了诸如临时工、“集体工”的权利，但这已属于十分难得一见的按照制度规定进行落实的“正面典型”;然而，这些努力并不能化解弥漫在厂区内的紧张气氛，大规模的集体性冲突仍然时有发生。该厂一名职工的话就很有代表性：“进中心是进了，可有个屁用啊! 一个月就那么点钱。现在我们出中心了，年纪大，没技术，找不着活，只能在家待着。”“你这个(情况) 可以申请三年的失业救济金的。”“啥? 这我不知道。我98 年下岗，01 年出中心，也没谁跟我说什么失业救济金。反正现在日子是过不下往了，单位却说什么不交供热费，这个冬天就不供热。这也太没道理了! 你(单位) 不能不管我们，我们这次(示威静坐) ，就是让单位解决供热的题目，这钱我们是不能自己交的!”从表面上看，这位职工的意愿似乎“有理却不正当”，由于按照正式的制度规定，下岗职工出中心后即不属于原单位的职工，其社会保障及其他福利应该由其个人或社会机构承担。该厂劳资科一名干部即这样表示：“我跟你说哦，下岗职工出中心以后，还有那些买断的职工，都和我们企业没有任何关系了。是否申请失业救济金，是你自己的事，我没这个义