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我国部分预算绩效治理改革评价与深化思路(1)(3)

2016-01-24 01:00
　　2．改革中存在的主要题目
　　尽管目前部分预算绩效治理改革的相关工作取得了一定成绩，在部分预算治理中引进了绩效理念，但由于将绩效治理与部分预算相融合是一项全新的工作，无论在中心层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部分预算绩效治理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的题目。
　　第一，改革的理论研究亟待加强。目前，我国预算绩效治理理论研究以鉴戒国外经验居多，适合我国国情的理论创新较少，特别是与我国现行政府预算治理制度改革紧密结合的预算绩效治理理论研究不够。理论界和实际工作部分对绩效考评的熟悉仍存在不足之处，这就急需用有中国特色的部分预算绩效治理理论指导我国的改革实践，让改革者客观理性地熟悉到我国部分预算绩效治理改革的必要性及其改革目标与内容；同时，指导制定出现实可行的改革规划，不但要避免人们对改革不切实际的过高期看，更应坚定信心，在改革困难眼前消除悲观情绪。
　　第二，当前的部分预算绩效治理改革探索与创新，仍未实现我国政府预算治理制度的根本变革，还是传统预算治理制度本身的调整与转换，是形式与细节方面的变化，而并没有改变或是脱离投进控制型的预算治理模式。一方面，部分预算的编制至今仍在很大程度上依靠财政部分与经费申请部分之间的讨价还价，预算编制带有较重的经验决策色彩，部分预算编制与部分事业发展目标之间缺乏直接的联系，即没有明确的部分预算产出和结果的要求。另一方面，部分预算治理重视对预算资金投进的控制，而对预算支出效果的评价与考核则较为薄弱，结果往往是只管投放进度、不问投进效果，只管使用合规、不问效益大小，只夸大支出的财务责任、不考核项目的执行效率与质量，从而造成部分预算资金浪费和效益较低等题目。这样的预算治理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要，也成为公共财政框架建立中的重要制约因素。第三，改革的基础条件尚不健全，制约因素较多。［4］一是仍需进一步树立科学的部分预算绩效治理观念，转变一些人内心深处以为部分预算资金和公共资源是“非排他性”的“公***品”以及支出编制与耗费使用只要合乎规定而不必考虑结果的错误观念。二是财政体制改革还不到位，公共部分事权划分仍不明确，制约了部分预算绩效治理的目标选择与考核体系的建立。三是部分预算编制更多的是依据政策法规、会议决定和党政领导的批示，而不是部分的绩效战略目标和项目及资金运行的绩效，预算编制的自主性和可预见性较差。四是在部分预算执行与监视上，真正追求和尊重预算产出与结果的制度、机制仍未建立起来，部分预算“只能做加法，不能做减法”，预算结余的绩效概念未被理性熟悉。同时，预算监视体系不健全，缺乏绩效追踪问责，重投进、轻绩效的监视手段还未根本改变。五是技术基础与治理手段还需进一步完善。目前，以部分预算产出和结果为标准的数据信息收集系统还未建立，具体的绩效指标和标准仍较难确定。同时，权责发生制政府会计制度改革仍未在我国全面展开，部分预算绩效治理的会计基础并未建立。
　　第四，改革的组织保障力度还需进一步加大。受传统“重投进、轻产出”观念的影响，一些政府部分对预算绩效治理的熟悉不足，政府行政治理水平不高，部分之间的协调配合不够，改革尚未形成协力。当前，我国部分预算绩效治理改革在很大程度上是财政部分提出来的，他们有更多的机会接触发达国家的经验，愿意在预算改革之路上走得快些。但由于传统控制型政府治理理念的惯性，政府系统整体的改革动作相对财政部分的改革愿看则存在一定差距。部分预算绩效治理改革需要政府行政体系、制度建设的整体推进和思想改造，仅靠财政部分是无法完成的。
　　第五，部分预算绩效治理的考核体系建设仍有待完善。现行的绩效考评实施程序同规范的程序相比仍有一定的差距，使得绩效考评很可能成为事后预算执行情况的总结或项目竣工验收。绩效考评指标体系中依然存在定性考评指标较多而定量考评指标较少、投进考评指标较多而产出考评指标较少、合规性指标较多而结果性指标较少等题目。同时，受传统思维方式的影响，绩效考评结果的真实性也有待进步。