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浅析要权与放权：县级政府管理创新的起点与终

2013-06-08 02:45

　　摘要：地方制度的多样化趋势、县级政府的特点及其创新的困境，使得上级政府的权力下放成为县级政府管理创新的起点。而县级政府将其权力根据各自的具体情况尽可能地归还给，以建构服务型政府的方式实现县级政府外部功能的最优化，则是县级政府管理创新的归宿点。

　　论文关键词：县级政府；管理创新；分权

　　改革开放后县成为、经济发展及制度创新的重要微观单位，县级政府管理模式创新在整个政治、经济生活中的地位日益突出。本文尝试以地方制度多样化为视角，分析县级政府管理创新的必然性、困境与出路，并以浙江省“强县扩权”为例，提出应在政府系统内部的权力分配格局中给予县级政府较大的自主权，同时着眼于经济发展与服务型政府的建构，县级政府不能截留上级政府下放的权力，而是应该使权力尽可能地回归社会、服务社会。
　　在中央集权的政治结构中，各级地方政府根据中央或上一级政府的统一规定来规范所有部门，团体和个人的政治、经济与生活。但即便如此，各省、县的制度结构仍存在着较大的差异。只要地区之间的经济、社会、、、等条件存在差异，中央或上级政府制定的制度就会在实施中表现出明显的地区差异性。这种差异性即便是中央或上一级政府以统一的正式规则予以约束也是不能消除的。

　　一、集权体制下县级政府管理刨新的困境

　　单一的集权型下的县级政府管理创新面临着诸多结构性困境。
　　从事权、人权、财权三方面来看，目前县级政府在现行制度安排中的地位如下：第一，县级政府在事务的管理权力的划分中处于明显的弱势地位。中央政府与省、市级政府对县级政府职能部门进行双重垂直领导，大量的本来只与县相关的公共事务的处理权限都不在县级政府。第二，县级政府在人事安排方面处于省市级政府的控制之下。第三，县级政府总体处于职能扩展压力下的困境中。作为与社会联系最紧密、最直接、最全面的一级政府，县级政府的职能日益扩大但在现行财政制度中地位十分被动。

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　　县级政府在现行的行政管理体制中的地位使得县级政府管理创新面临重重困境。
　　首先，县级政府自主性的缺乏导致其创新动机的缺乏。在单一的自上而下的层层控制、无所不包的行政管理体制下，县级政府缺乏创新的必要动机。在集权型的行政管理体制下，县级政府最合乎理性的应对策略便是静候中央、省、地市级政府发号施令，紧跟上级政府的指挥棒转，遇到新情况新问题，则先请示上级指示，再依指示行事。在这种情况下，正如罗伯特·达尔所指出的那样：“政府领导人的影响力比较单向，同时，政策主要由层级和命令来达成。”
　　第二，县级政府相对其上级政府的非完整性导致其创新的制度空间的缺乏。由上而下的层级控制使县级政府缺乏应有的区域内公共事务的决策权，成为上级政府决策的执行机构。决策是现代政府管理的本质所在，在一定程度上，管理就是决策，决策权的缺乏导致县级政府相对于其上级政府而言的非完整性。它只是上级政府的一个行政单位，一个执行机构，甚至只是一个派出机构，而不是一个完全的政府组织。这样县级政府管理创新几乎没有正式的合法制度空间。
　　第三，县级政府对上级政府的依附导致其服务对象的错位。高度集权的行政管理体制使县级政府的正常运作依附于地市、省以及中央政府，因为县级政府的权力是自上而下授予的，尤其是其领导人的任免、考察、升迁等直接受控于上级政府。因此，县级政府及其领导人工作的展开与其说是服务于特定县域的民众，倒不如说是直接听命于上级政府。由此导致的一个必然后果是，特定县域内的改革要求很难在县级政府这一层得到回应与支持。
　　政府间的分权治理，是地方制度多样化的必然要求，也是现代政府治理的必然趋势，因为正式规则的式微只能导致中央政府(上层政府)权威以及整个政府系统权威性、合法性的丧失。县级政府管理及其创新的特殊性，使得扩大县级政府的管理权限具有特殊的意义。给予县级政府充分的自主权与管理创新空间，可以促进我国基层政权治理效能的提升和政权基础的巩固，加速物质文明、政治文明、精神文明的现代化进程。

　　二、要权：政府系统内的权力格局重建

　　地方制度的多样性趋势与县级政府管理的特殊性要求给予县级政府一定的自主创新空间。尽管高度的行政管理体制使县级政府管理创新面临困境，但改革开放后也出现了一些有利于县级政府管理创新的内外因素：一是中央、省、地市政府由上而下的简政放权提供了外部制度空间；二是县域经济、社会力量的发展使得县级政府有了改革创新的压力与动机。包括团体、个人在内的县域微观主体与县级政府之间的现实利益关系使得县级政府成为特定县域社会的代理人。这一利益关系与代理身份使县级政府必须也可能从维护县域社会整体利益的角度出发，对其区域内的微观主体的创新行动予以鼓励和扶持。从其主导型的一面出发，县级政府也可能以创新的发起者和推动者的面目出现。但在我国目前的政治架构下，县级政府这种内生的管理创新往面临着被上级政府否定或“事后追认”的政治风险。县级政府要最大限度地成为县域经济、社会发展的推动者和代理人，就必须要有政府体系内纵向层级间行政权力的重新配置予以保障，明确与扩大其行政权限。地市级、省级、中央政府的管理权限不向下位移，县级政府即使有了代表、推动县域社会发展壮大进行管理创新的内在压力与动机，也只能在上级政府给定的“正式制度”的约束下以地方性的“非正式制度”的方式运行，其效果必然大打折扣，同时会侵蚀“正式制度”的合法性与权威性，其消极后果在经济、政治方面都是相当严重的。因此，向上要权(从其上级政府的角度看则是简政放权)便成为县级政府管理创新具有起点意义的最为迫切的现实要求。