熟人社会与民主监督的多维思考(1)(2)

　　三、制度移植的多维思考

　　在熟人社会里边，社会组织不像城市陌生社会那么密集。因此，很难找到一个与基层政权组织力量相当的组织来制衡村委会。真正能够谈得上制衡村委会的是党支部，除此之外，就只有全体村民会议或者村民代表会议了。

　　但是在实践中，依靠党支部、全体村民会议或村民代表会议来制衡村委会的愿望是很难实现的。这是因为，首先，两委干部交叉的可能性非常高。大部分地方的党委政府，为了强化基层党组织对村委会的领导核心地位，一般都会通过各种形式的干预，让当选的村委主任同时兼任党支部书记的职务，而村委委员与党支部委员相互交叉的情况则更为普遍，在此次抽查的28个村庄，所有村庄的“两委”成员都存在不同程度的交叉现象。而据省民政厅基政处掌握的情况，全省的情况大致相似。即使有少部分村庄“两委”成员不存在交叉，但是在这样的村庄，党支部又过于软弱，根本就无法对强势的村委会形成有效的制衡。其次，全体村民会议虽然是村里面的最高决策机构，但是，因为村民人数众多，少则几百，多则数千，甚至还可能有上万人的超级大村，因此要开全体村民会议并不是一件容易的事，有些村庄，因为人口过多，居住分散，连“两委”换届这种大事，也没办法召开全体村民会议。再次，村民代表会议是全体村民会议的代议组织，村民代表人数的多少依每个村的人口规模而定，有多有少。按照目前各地的实践情况，召开村民代表会议，村委会一般都要对出席会议的代表进行误工补贴。有些集体经济比较萎靡的村庄，为了节省开支，在进行一些村务决策时，都尽量避免召开村民代表会议。有的村庄，甚至还将村民代表会议与党员代表会议合并召开，共同投票决策，这显然违反了村民组织法的规定。综上，党支部、全体村民会议和村民代表会议囿于不同的客观原因，实际上很难对村委会的运作进行及时、全面和有效的制衡。

　　村委会每个月都要处理大量的日常性管理事务，其中许多牵涉到民主决策的问题。从保障民主管理的角度来讲，必须对权力实施严密的日常性监督。通过村务公开来调动全体村民对村委会开展监督，理论上是一个行之有效的办法。但是，前面已经分析过，农村是一个典型的熟人社会，要熟人来监督熟人困难重重。实施任何制度都是要讲成本的，不同的是这个成本有时发生在社会的身上，有时则发生在个人的身上。许多村民出于自身成本的考虑，不愿意参与到对村干部的监督中来。即使在法律和政策的约束之下，目前大部分的村庄都选举产生了自己的村务公开监督小组和民主理财小组。然而，民主监督制度失灵的现象仍然非常严重。

　　当然，没有任何一种因素可以单独地决定另外一种因素的存在。民主监督的制度失灵，虽然可以归咎于民主监督的个人成本过高，但是，也不是绝对的。除了前面讲到的宗族长者，有时可以承担起监督的责任。也有些农村，还会出现一些强势的“意见领袖”。这也就是为什么近年来，农村大量出现上访、投诉和告状事件的原因。这说明，村民对基层政权组织运作的出轨并非是无动于衷的。随着国家建设法治社会的决心不断加大，在民主的代价面前，农村的民众已经开始逐步走向觉醒。

　　但是，为什么如此积极而广泛的民主监督在那些并不强大的村委会面前，依然显得如此脆弱，以致农民对真正的民主自治如同雾里看花！

　　从辩证哲学的角度来看，内因虽然对事物的发展发挥决定性的作用，但是也不能忽视外因的重要影响。在制度设计上，让熟人来监督熟人本身就是一种冒险。在农民没有经过民主训练以前，他们当然无法熟练地使用这一套规则。但是，当他们为此付出过一定的代价并且走向利益觉醒的时候，就会想办法冲破这种熟人的关系，从而维护自身的利益。虽然不是所有的上访群体都是绝对的利益受损者，就像不是所有的被告都是无理者一样，但是，退一万步来说，即使这些上访者都是毫无道理的，我们的制度是否已经为他们提供健全、有效、廉价的维权渠道？何况，实际的情况是，有相当一部分投诉者、上访者和告状者就是直接的利益受害者，他们在民主实践的过程中，已经付出惨重的代价。当熟人一改以前的保守，能够执着地打破既有的利益关系，迈向监督的前阵时，我们的法律法规又该如何来为他们的行为提供保障？

　　对我国大部分农村地区来说，农民在1998年以前，都没有经过任何的民主训练。民主制度是国家强制移植进来的一项新制度。制度移植当然要考虑本土资源的特点。前面已经讲过，让熟人监督熟人本身就是一种冒险，因此监督的目标是否实现，不但取决于监督者利益觉醒的程度，而且决定于国家能否为监督提供全面和有效的保障。村民组织法第二十二条明确规定，村民有权向当地政府和有关主管部门投诉，“有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”但是，对于有关政府机关没有责令公布或者追究有关人员责任的，应该作何处理，法律并没有规定，有关配套法律法规和政策亦没有提供切实可行的保障措施。司法救济不但成本高，而且效率低下，当政策没有有力保障民主监督的实施，就算熟人都愿意出来为权利而斗争，实现民主目标的征途同样是充满荆棘的。

　　农村有熟人，政府机关同样有熟人。当以保障村务公开不打折扣进行为目标的“两组”制度建立后，同样的要求也应该施加在行政机关的头上。

　　参考文献：

　　1、费孝通．乡土中国 生育制度[M]北京大学出版社，2004，4．

　　2、苏力．法治及其本土资源[M]中国政法大学出版社，2004，3．

　　3、贺雪峰．新乡土中国[M]广西师范大学出版社，2003，3．

　　① 费孝通．乡土中国生育制度[M]北京大学出版社，2004，4．P51．

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