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福利国家视角下的公共服务型政府(1)

2015-07-28 01:08 摘要：在落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的大背景下，构建公共服务型政府成为需要迫切解决的问题。在不同的视角下，公共服务型政府具有不同的含义，进而延伸出不同的构建方法。就我国现实而言，公共服务型政府必须承担社会福利责任。在构建方法上，必须借鉴发达国家的经验。
关键词：福利；公共服务型政府；可行性途径
公共服务型政府是个广泛的概念。从政治学角度看，公共服务型政府意味着政府的政治统治和社会控制职能的弱化，从经济学角度看，公共服务型政府意味着政府公共产品的供给和生产实现了从计划性到市场化的转变；从社会学角度看，公共服务型政府意味着市民社会地位的提高和公民自我管理能力的改善。笔者认为，公共服务型政府的主要特点应该是体现在政府涉足的领域以及政府行为的方式上。随着医疗卫生、教育、就业等问题的矛盾突显，政府必须加大对这些问题的政策投入和财政投入以及社会投入，为公众提供社会福利。我国也许在很长的时间内还不能成为真正意义上的福利国家，但是满足社会公众的基本福利需求，政府责无旁贷。福利国家是每个国家的公民的共同诉求和远景。我国一直以来有种思维误区：中西方的经济实力、文化背景、政治体制等各因素存在差异，西方福利制度又经历了私有化的改革，所以，高福利会对经济发展产生负面效应。这一对社会福利的否定态度导致我国政府在社会福利领域中的责任经历了一个逐步缩小和退出的过程。本文认为，我国应该建立一种基于福利国家体制的公共服务型政府。我国政府要汲取西方国家在福利供给上的经验教训，并结合我国的现状，实现政府角色在福利制度中的恰当定位。就此，文章分为四个部分：（一）西方福利国家制度中的政府职能的变迁，以英国为例；（二）中西方公共服务型政府的形成背景；（三）当前我国政府在社会福利方面的问题；（四）以福利供给为突破口，探讨我国建立公共服务型政府的可行性途径。

一、英国福利国家制度中的政府职能的变迁

严格意义上说，英国的福利制度的最终形成和发展起来是在二战之后。1942年12月，英国经济学家贝弗里奇（WilliamBeveridge）提出《社会保险及有关福利问题的报告书》，即著名的《贝弗里奇报告》。针对以往的经验，尤其是面对二战对英国的破坏导致英国公民对国家治理方式信心下降的现象，《报告》提出了较为完备的社会福利制度的设想，这一报告成为英国建立现代福利制度的政策基础。1948年7月5日，历年颁发制定的《家庭津贴法》（1945）、《国民保险法》（1946）、《工业伤害法》（1946）、《国民卫生服务法》（1946）、《国民救助法》（1948）正式生效。工党政府艾德礼首相宣布英国成为了世界上第一个福利国家。[1]

英国政府在福利制度运行过程中起着主导作用，这种模式更加强调社会保障的普遍性，政府在社会再分配方面承担了更大的责任。[2](p128)从管理模式上看，英国的“工作与年金部”负责全面管理社会福利和社会保险事务，国务秘书、其他政府部门的首脑都有责任参与决策，尤其是“优先领域”与政策目标的确定过程。该部门之下还设有诸多地方代理机构，“收益代理”负责发放社会保障收益，“捐税代理”负责社会保险税的收集和记录，“儿童支持代理”负责管理儿童津贴的支付。另外，还有其他专业性的代理机构。“工作与年金部”雇员多达12.5万人，为英国文官的1/4，是英国最为庞大的政府部门，由此可见英国政府在推行福利制度中的主导力量。根据欧盟委员会1999年编写的《欧盟成员国的社会保障：1998年1月1日的形势以及变迁》一书，英国的福利制度实行“中央政府主导、地方政府协同、两级政府共担财政”的行政体制，即英国的社会保障事务主要由中央政府负责,地方政府只是负责管理社会服务和住房津贴等项目，费用由中央拨款和地方财政共同承担。所以，英国政府在决定给付的增减方面有较大的权力，在决定税收数额和保障水平方面有较大的活动余地和较主动的地位。[3]在1979年之前，英国的福利制度是以一种近乎“社会主义”的方式为政策基础的，在福利开支中的公共开支部分明显地高于西欧其他国家（见表1）。[4](p136)