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公民协商与中国基层民主发展(1)

2016-07-15 01:04 [ 摘　要]基层民主建设是中国民主政治发展的基础。扩大基层民主是国家与社会的共同需求，但各自的出发点略有差异。基层民主发展要在划定的空间中同时满足国家与社会的需求，关键在于深化基层民主，其核心就是扩大基层民主的自治性和参与性，即让公民能够在这个空间以及这个空间所形成的民主舞台上充分行使其民主的权利，实现当家作主。基层民主运行的主体是公民，以公民为主体而展开的公民协商是基层民主的重要形态。公民协商在中国已呈现出四种形态：决策性公民协商；听证性公民协商；咨询性公民协商；协调性公民协商。但从整体上讲，中国的公民协商还不成熟，还需要更大的发展。在中国发展公民协商的关键，就是要把发展公民协商与基层民主建设有机统一起来，使其成为中国基层民主建设的战略任务。为此，我们应该努力协调党社关系，深化基层自治；整合基层民主、规范民主运行；建设公议体系，培育公民协商。人民当家作主，是中国实行的人民民主的直观表述。其本意是：人民是管理国家的主体，决定国家事务。在价值上，这个取向是积极的，符合民主的核心精神，即人民统治；而在工具上，即在制度上，则需要通过一套复杂而有效的制度体系来实现。这套制度体系，不仅要体现出人民对国家最高权力的掌握，而且要体现出人民在日常社会管理中能够决定自己的事务。从参与国家事务管理的角度看，人民决定自己事务的条件和能力，是人民参与国家事务管理、成为管理国家事务的主体的前提和基础。可见，不论在多高程度上强调人民民主的价值和意义，只要将其付诸实践，其根本都必然在于人们能够决定自己的事务。做不到这一点，人民民主也就失去了最基本的根基。中国的政治体系将人民决定自己事务的政治生活定位为基层民主。基层民主建设是中国民主政治发展的基础。基层民主运行的主体是公民，理论与实践都表明，以公民为主体而展开的公民协商是基层民主的重要形态，发展公民协商是基层民主建设的重要途径。为此，本文拟从中国基层民主发展的内在逻辑，探讨公民协商在中国基层民主发展中的地位、价值和可能的前景。一、基层民主：中国的含义在中国政治生活中“， 基层民主”的概念与“草根民主”的概念常常是混用的。在正式颁发的文件中，所谓的基层民主就是存在于基层政权与基层社会的民主制度和民主生活，主要包括基层政权的民主选举与民主管理、城市的居民自治、农村的村民自治和企事业单位的民主管理制度。但是，从来没有用“草根民主”的概念来代替“基层民主”的概念。而在新闻记者的文章和学者撰写的论文中，“基层民主”的概念常常被“草根民主”的概念所替代。“基层民主”是中国自身民主实践所形成的概念，而“草根民主”则是直接来自西方政治学的概念，其现实指向实际上也就是源于基层社会的民主生活。基于社会结构和内在逻辑的差异，“草根民主”成长的逻辑起点是民众的民主需求，而“基层民主”成长的逻辑起点则是国家的民主需求。新闻界和学术界力图从社会的角度来把握基于国家动员逻辑所形成的“基层民主”的民主意义和可能的发展趋势，所以，更多地用“草根民主”的概念来表述和分析“基层民主”的事实，其中所蕴涵的政治期待是显见的。必须指出的是，虽然谁都无法否认市场经济的发展、社会结构的变化以及个体的日益独立是中国基层民主发展的根本动力，但这并不能改变中国基层民主成长的逻辑起点来自国家建设对民主需求这个事实。忽视了这一点，也就无法真正看清中国基层民主的实际含义。基层政权和基层社会并不是改革开放之后才出现的，它们是客观存在的。但是，将基层民主纳入国家民主建设与发展的战略平台，确实是在改革开放之后，而且经历了一个历史演进过程：1981 年，中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在总结“文革”的基础上提出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理”。1982年，中共十二大报告中强调，应该将社会主义民主扩大到政治、经济、社会和文化生活的各个方面，其中包括扩大到基层，即“发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。民主应当成为人民群众进行自我教育的方法”。1982 年底，新颁布的《中华人民共和国宪法》第一次将城市的居民委员会和农村的村民委员会作为基层群众自治组织写入《宪法》。1987 年4 月，第六届全国人大原则通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(草案) 》。同年10 月，中共十三大报告中不再仅仅把基层民主作为民主拓展的空间，而是更多地将其视为完善国家制度，协调国家与社会关系，提高党和政府治理能力，维护社会稳定的战略空间。报告指出：“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”“基层民主生活的制度化，是保证工人阶级和广大群众当家作主，调动各方面积极性，维护全社会安定团结的基础。”这个认识上的变化，大大提升了基层民主在中国政治生活中的战略地位。1987 年11 月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行) 》；1989 年12 月，全国人大常委会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。基于这两部法律，1992年10 月召开的中共十四大，第一次划定了中国基层民主的三大组成部分，即职代会、居委会和村委会。1997 年9 月，中共十五大提出了“扩大基层民主”的政治建设目标。报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”从报告的内容来看，扩大基层民主的最直接表现就是把城乡基层政权的民主建设纳入基层民主范畴；同时，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则下，扩大了基层民主的运行空间。然而，2002 年召开的中共十六大，虽然依然坚持“扩大基层民主”的建设目标，但在“扩大”的取向上有了一些变化，最明显的变化是：强调人民群众依法直接行使民主权利、管理基层公共事务和公益事业的同时，不再将基层政权机关的民主选举和民主管理列入基层民主范畴。也就是说，基层政权机关的民主运行不属于基层民主范畴，但人民群众对基层政权机关的民主参与和民主监督则属于基层民主范围。中共十六大对基层民主边界的重新划定，实际上也就划定了基层民主扩大的实际空间。中共十五大、十六大对基层民主边界划定的微妙差异，实际上蕴涵了这样深刻的政治问题：在扩大基层民主问题上，国家与社会之间实际上存在着一种博弈关系。这种博弈关系也体现为新闻界和学术界热衷于用“草根民主”的概念来表述中国的基层民主的观念和学术倾向。从国家实行改革开放以来推进基层民主建设的历程看，这种博弈关系并不是一开始就有的，只是到了20 世纪90 年代之后才开始出现并逐渐发展的。结合这个时期的中国经济、社会和政治变化不难看出，其中的动因主要有三方面：其一，随着80 年代末《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的颁布，基层民主进入法制化保障和制度化运作时期，由此形成的制度空间，既是国家通过民主机制解决变革社会问题的空间，也是社会通过民主机制表达利益、监督政府、维护权利的空间。其二，进入90 年代，社会主义市场经济的确立和发展，不论在农村还是在城市，都孕育出日益独立的社会和自主的个体，社会结构发生深刻变化。这种变化在不可避免地带来诸多新的社会问题的同时，也引发新的政治参与。开发基层民主是吸纳政治参与、协调社会关系、化解利益紧张的最好途径。其三，20 世纪80 年代末、90年代初，不论国家还是社会，在深刻反思了中国民主发展的道路与路径后，逐渐形成了一种共同的选择--走渐进的民主发展道路。而扩大基层民主，是这种民主发展的基本路径。由此可见，国家与社会在基层民主发展问题上博弈关系得以出现的关键点在于，进入90 年代之后，不论从那个角度讲，基层民主都成为国家与社会的共同需求。只是各自的追求略有不同。对于国家来说，扩大基层民主的基本目标有三：一是推进人民民主；二是培育社会治理，弥补国家退场之后的基层社会治理真空；三是协调政府与社会的关系，保障政治与社会稳定。对于社会来说，其目标也有三：一是维护日益增长的个体权益；二是满足不断增长的政治参与；三是有效运行手中的民主权利。实际上，国家的追求与社会的追求本质上并不矛盾，两者有着深刻的内在一致性。但是，由于逻辑的出发点不同，这种并不矛盾的追求无法完全糅合。国家追求的逻辑出发点是制度的民主化，即基层民主制度的民主化；而社会追求的出发点是民主的制度化，即基层民主需求的制度化满足。因而，国家力图在制度范围内扩大民主，而社会力图用制度不断肯定和巩固民主的新发展。在这样的情况下，社会自然就形成了强大的制度创新动力。这种动力很快被政府部门和地方政府尤其为基层政府所吸收，成为基层政府推动政治体系改革试验和制度创新的合法性基础。于是，出现了超越《宪法》规定的乡镇长直选这样触动根本的改革试验。对于国家来说，其经济与政治发展既需要这样的制度创新动力，但同时也需要《宪法》制度的巩固和政治大局的稳定，因而，把扩大基层民主明确在特定的范围内自然被视为一种稳妥的选择。在这样的选择下，将延伸到基层政权的基层民主回落到基层自治的空间，自然就成为国家对社会民主需求的必然反应。总之，扩大基层民主是国家与社会的共同需求，但各自的出发点略有差异。基层民主发展要在划定的空间中同时满足国家与社会的需求，关键在于深化基层民主，其核心就是扩大基层民主的自治性和参与性，即让人民群众能够在这个空间以及这个空间所形成的民主舞台上充分行使其民主的权利，实现当家作主。虽然基层政权的民主运行不包括在基层民主之中，但不断深化的基层民主必然会对基层政权的民主化产生深刻的影响，从而产生推动国家民主整体成长的政治发展效应。所以，中国目前的基层民主格局是：其空间在职代会、居委会和村委会，其主体就是人民群众或者说是公民，其要求是民主选举、民主决策、民主管理与民主监督，其效用在于自治、维权、公益、参与、协商和监督，其基础是社会的发育和基层政权的民主化和法治化，其触及的领域有政党、政府、社会、企业和团体。二、公民协商：扩大基层民主的有效路径显然，在中国社会，扩大基层民主的本身就是深化基层民主，使基层民主制度有效运行起来，承载起其应该承载的使命。从国家与社会对基层民主的期待来看，中国基层民主发展要同时获得国家与社会的支持，必然要保持四个规定性的有机统一，即群众性、有序性、自治性与参与性。所以，基层民主的深化，就必须深化这四个方面，并将其整合为推动基层民主发展的动力。为此，基层民主建设可以从多方面进行努力，其中就应该包括公民协商体系与机制的建设。相比较而言，公民协商对基层民主建设和发展具有综合性的效应，因为，公民协商本身就充分体现了民主的群众性、有序性、自治性和参与性。实际上，在中国基层民主中，不论是城市的居民委员会，还是农村的村民委员会以及企事业单位的职工代表会议，本身都已经具备公民协商的机制与与平台。在城市，有居民会议，年满十八岁以上的居民都可参加居民会议，而且《城市居民委员会组织法》规定：“涉及全本居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。”在农村，有与居民会议完全类似的村民会议。在企事业单位，《工会法》规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权。”除了这些法律规定的制度基础之外，公民协商在中国基层民主中的运行还有良好的社会基础。基层民主的主体就是人民群众，就是公民。由于中国实行的不是竞争性的而是合作性的政党制度，所以，参与基层民主的人民群众之间没有过多的党派界限，可以直接以公民的身份参与基层民主生活。中国的社会和政治结构形态为公民协商的成长提供了十分有利的社会条件。然而， 在基层民主的建设和发展中，虽然有协商的民主行为， 但没有形成公民协商的概念与机制。其中的原因是多方面的： 一是我们没有公民协商的传统， 这也与以往我们缺乏自治政治的传统有关。二是我们的基层群众自治一直没有摆脱政治与行政的过度控制和干预。因为，在这样的情形下，人民群众自我管理、自我服务和自我教育无法完全自主发展， 形不成成熟的自治需求。没有成熟的自治需求和自治实践， 就不可能在现有的制度空间和制度平台上自觉地发育出公民协商。三是人民群众作为现代公民在社会中获得独立存在的时间不长，因而，其公民意识和公民能力都还不健全， 整个社会也没有达到成熟公民社会的水平。这些原因在说明公民协商发展有限的同时，也说明了公民协商要在中国社会得以长足的发展并不是一件容易的事，还需要在观念更新、制度开发和平台建设上进行艰苦的努力。尽管发展公民协商不易，但中国的基层民主建设还是必须要努力发展公民协商。这其中的道理还不仅仅在于我们有这方面的制度基础和社会结构，更为重要的是发展公民协商，一方面符合以人民民主为取向的基层民主的题中之义，另一方面也符合中国经济与社会发展对基层民主的要求。所谓公民协商，就是公民在开放的公共空间中，就公共事务和公益事业进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商，以达成共识或形成决策的民主形式。显然，这种民主形式是围绕着公共利益、公开讨论、公民参与、集体协商、共同决定展开的。这些民主形式虽有某些广场民主的特征，如自由表达、公开讨论、共同议决，但不是广场民主，因为它需要制度化的基础、组织化的保障和程序化的规范。显然，公民协商虽处基层，但因其关乎民利、关乎参与、关乎决策，其内涵和品质还是相当的高。因而，发展公民协商的过程，是深化基层民主、扩大基层民主的过程；公民协商民主发展所取得的任何成果，都会直接贡献于中国基层民主的建设和发展。公民协商的民主价值是显而易见的，因而，它已经成为现代民主中基层民主运行的普遍形式。它在中国发展，还有一个重要的现实意义，就是有助于和谐社会建设。和谐社会的现实任务就是在经济与社会发展的各个层面，协调社会利益，化解社会矛盾，促进社会团结。这不仅需要政党、政府对社会的协调与平衡，而且更需要社会自身的直接的对话、沟通与利益协调。缺少了后者，政党与政府的努力都只能是事倍功半，甚至可能一无所获；相反，有了后者，就能在社会基层形成政府、政党、社会与民众的四方有机互动，从而创造各种协调与平衡，多方位提升社会的和谐度。和其他层面的民主形式不同，公民协商带有直接民主的形式，不仅具有大众性，而且具有直接性，所以，要把公民协商确立和运行起来并不困难。然而，运行公民协商是一回事，而通过运行公民协商推进基层民主，促进社会和谐则又是另一回事。因为，任何一种形式的民主运行都只有在与整个政治体系、经济体系、社会体系和文化体系形成合理的契合性的条件下，才能产生预期的效应，否则，很容易出现这样的情况：运行了民主，而民主不但没有增长，反而出现困难或危机。所以，要在中国基层社会推动公民协商，必须进行相应的社会和政治建设，走有序推进的发展道路。在这个过程中，党和政府可以进行以下几个方面的努力：共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者): （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）
政治代表论——兼论我国人民代表大会制度的理论基础