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中国公共财政管理框架的整合和重建(2)

2016-09-01 01:03 　　二、中国公共财政管理框架的整合与重构　　借鉴西方发达国家政府公共财政管理的成功经验，深化我国公共财政管理改革、构建中国公共财政管理框架应寻着“理念—目标—规则—机制—程序—基础—技术”这一思路来进行，因为上述环节既是公共理财的基本规程，也是目前我国公共财政管理中的薄弱环节。　　（一）创新管理理念　　对政府而言，面对复杂多变的国内外政治经济形势，政府的职能更趋于多元化，这无疑对政府公共理财提出了更高的要求，即必须适应中国社会、经济、政治、文化背景的变化，在积极学习和借鉴国外先进的公共财政管理理论、技术和方法的同时，以全新的思维方式，从更新、更高的视角对政府公共理财行为进行包括管理理念、管理重心、管理制度、管理组织以及管理战略等全方位的管理变革和创新，而其中，管理理念的变革和创新又是决定我们改革成败的关键性因素。因为一种先进的文化、一种好的哲学或一种新的价值观的形成是一种长期的过程，它对政府管理行为的影响是深远的、根本性的。管理理念的变革和创新就是要重塑政府管理的价值观和行为取向，以市场经济原则和公共财政要求为根本，以最大限度地满足社会公共需要为目的，以实现经济和财政的可持续发展为宗旨，不断增强政府的法治意识、竞争意识、质量意识和服务观念，并通过经济的、法律的、行政的和文化道德的等各种政策工具为人民当好家、理好财。　　（二）明确管理目标　　我国宏观经济政策的核心目标是增长、公平和稳定，作为一项核心的政策工具，公共财政管理必须力求同时实现三项总体经济政策目标。因为经济稳定需要财经纪律加以保障，而实现经济增长和社会公平，则需要在经济运行中对公共资源进行高效配置、有效利用和合理分配。因此，我国政府公共财政管理的关键目标也应定位于总支出控制、战略性资源配置和良好的运作管理三个方面。　　1.总支出控制、战略性资源配置、公共部门运营效率是政府公共财政管理的三个关键目标。　　首先，实现总支出控制是政府公共财政管理的首要目标。原因在于我国的综合国力还不够强大，政府可以动员的社会资源总是有限的，如果财政过度扩张，必定会造成宏观经济的过大波动。或许从短期看，不断扩大公共财政规模尚能解决一些问题，但从长期看，巨额财政赤字肯定是经济发展中的不稳定因素，而且必定要付出巨大的代价。因此，支出预算的编制应以宏观经济框架为起点，在“谨慎”预测收入水平及经济发展趋势的基础上，依法科学地确定公共财政规模，并通过建立国库集中收付系统、权责制政府会计系统、政府集中采购系统、精干高效的人事管理系统等措施来保证公共财政预算的执行，如无重大变故不得突破预算。　　其次，战略性资源配置应成为政府追求的主要目标。战略性资源配置就是根据经济发展战略和发展规划、政府的政策重心对稀缺财政资源进行科学安排，以最大限度地提高财政资源的使用效益和效率。战略性资源配置成为政府主要目标的原因在于：其一，中国作为最大的发展中国家，从事社会主义市场经济建设才刚刚起步，政府必须承担起培育、引导和管理市场的重任；其二，中国正处于工业化和信息化发展的重要阶段，许多在西方可以由市场解决的基础设施、公共工程、高新技术等项目，在中国还需要由政府来承担；其三，中国人口众多，对公共产品的需求范围广，数量大，在市场发育尚不成熟的条件下，必须主要由政府来提供；其四，受经济发展水平所决定，政府动员社会资源的规模是有限的，相对于巨大的社会公众共需要而言，财政资源是极为稀缺的，如何高效率地配置财政资源，提高经济效益和社会效益是政府不可推卸的责任。所有这些都要求对财政资源的配置必须根据我国的具体国情和政府的政策重心做出科学的安排，使有限的资源发挥最大的效益，因此，在我国公共财政管理的目标确定上，应将战略性资源配置放在重要位置。　　再次，良好的运作管理无疑也是政府应努力达到的目标。良好的运作管理要求在按照法定支出程序和自上而下层层落实责任制的基础上，使公共财政满足节俭、效率和有效性三方面的要求。为此，结合我国实际，目前和今后一段时间内的工作重心应是进一步完善正在推行的部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度，加强项目细化和绩效评价工作，以推动支出控制和资源配置的改善。通过建立健全的公共财政运行机制、设计规范的支付程序以及加强政府部门责任制、提高透明度等措施，实现公共财政管理的节俭、效率和有效性。　　从短期看，公共财政管理的三大主要目标可能是互相冲突的，如过分强调总支出控制或许能够在一定程度上消除浪费、欺诈、贪污等腐败行为，或者自上而下层层控制的结果有可能导致资源配置失当和管理运作低效。但从长远看，它们是相辅相成的，因为要想提高管理和运作效率，必须具备良好的财经纪律和合理的资源配置这两大背景，而优质的管理本身又能对两大背景的形成发挥关键性的作用。