中国公共财政管理框架的整合和重建(3)
2016-09-01 01:03
导读：2.确保财务合规性和有效控制财政风险也是政府公共财政管理的重要目标。 合规性是指在政府公共财政管理过程中的所有参与者，包括行政部门、财政部门
2.确保财务合规性和有效控制财政风险也是政府公共财政管理的重要目标。 合规性是指在政府公共财政管理过程中的所有参与者，包括行政部门、财政部门、支出部门和支出机构中的决策者与管理者，都必须严格遵从与政府预算有关的法律和其他相关的规范。合规性要求存在于预算过程的每个环节，在传统预算管理中，合规性是最为重要的目标。现代预算管理由于更加强调预算过程的绩效导向，合规性的重要性有所下降。即便如此，合规性是每个预算管理系统都需要的。特别是我国正处于经济和体制的转轨期，预算管理中的绩效导向相对较弱，违反规则的行为比比皆是，过多的自由裁量常常使法律法规流于形式，未能得到切实贯彻。在这种情况下，在公共财政预算管理系统培养和贯彻“顺应规则”的文化，强调合规性是极为重要的。 所有的公共组织（包括政府）的财政交易都或多或少地存在各种直接的或间接的、显性的或隐性的、法定的或或有的财政风险。当政府面临严重的财政风险时，惟一的办法就是对财政风险进行及时而全面的控制和管理。风险管理的目标是控制风险损失，常用的方法有三种：转移风险、消除或减少风险、承担风险。而关键性措施则是建立一套对财政风险的确认、量化、评估和报告制度。确认风险包括确认风险的来源、性质和类别；量化风险则要求凡有可能，应尽量使之量化，掌握其规模和结构；评估风险要求对风险的程度和发生频率进行计量和评价；确认、量化和评估的结果应以财政风险报告书的形式予以公布。 除此以外，政府公共财政管理还必须关注公共利益方面的需要和政治方面的目标。满足公共利益方面的需要要求：政府公共财政必须依据明晰的决策程序来保证适度的财政透明度；要建立明确的责任制，确保在具体规定的质量、成本以及时间安排范围内提供公共产品和服务；政府的行政系统与程序在设计时应致力于满足各顾客集团的需求。公共财政管理服务于政治方面的目标是：政府实施的各项有关政策应能获得社会的广泛认可，保证政治上的可接受度；向社会民众提供机会，参与特定领域的经济管理等。 由此可见，以新的视野来考察政府的公共财政管理，其范围是相当广泛的，它涉及到政府在经济与财政、支出管理、公共利益以及政治方面的多重目标，是一个完整的政策目标体系。
（三）健全管理框架 财政（预算）管理框架的直接目的就是致力于实现支出管理的五大目标。在我国，健全预算管理框架主要应抓好预算准备、预算执行和预算审批三大环节。
1.做实预算准备。 预算准备过程实质上是公共资源有效配置的决策和选择的过程。这一过程的质量直接影响公共资源配置的效率和有效性，是政府公共财政管理的重要依据。公共财政预算准备过程主要解决三个问题：一是基于宏观经济预测与政府政策及其变动，制定宏观经济规划和中期支出框架；二是以控制支出总量和按优先次序进行战略性资源配置为根本点具体编制公共财政预算；三是按法定程序提交和审批预算。 为了提高预算准备阶段的质量和效率，应特别注意处理好以下四个方面的问题：一是健全预算决策和监督机制，确保预算与政策的联结；二是鉴于公共财政与宏观经济的相互作用，公共财政预算管理应以宏观经济筹划为依据；三是建立严格的支出预算限额制度，强化预算约束；四是明确界定主要参与者的职责，特别是要保证立法机关有足够的能力、资源和权威，使其在审查和批准预算中发挥关键性作用。
2.严抓预算执行。 严格但不失灵活地执行预算是确保支出预算管理目标和公共利益实现的关键。为此，预算执行必须着力解决好两个方面的问题：一是确保支出总规模控制；二是建立和完善预算执行的内部和外部控制机制。 确保支出总规模得到有效控制应成为预算管理系统最为值得关注的目标，因为这是预算管理的其他目标得以实现的前提。总支出控制对于良好的公共财政管理是必不可少的，这不仅要求支出预算的编制要现实，可靠，而且还需要有一个良好的预算执行体系，如通过国库单一账户体系加强对支出过程的控制；通过完整的预算（拨款）会计系统，加强对支出周期的各个阶段实施有效的跟踪和控制，并密切关注各项拨款之间的资金动向；通过一套用于管理多年度合同和远期承付项目的系统，能够及早地预测各种支出趋势和财政风险；通过一套规范的人事管理系统，能够配备精明强干的管理人员；一整套完善且具透明度的竞争性政府采购管理系统，能够保证政府采购过程的廉洁高效。 同时，培养遵守法律的合规意识并建立和完善预算执行中的“外部控制”与“内部控制”相结合的系统控制机制，对确保预算管理目标的实现同样是十分重要的。传统预算管理强调对预算执行过程的“外部控制”，而现代预算管理则强调将预算资源的管理责任下放到部门，形成“内部控制模式”。相比而言，内部控制模式由于赋予了支出部门广泛的资源配置自主权，因而更能激发支出部门的资源再分配动力，进而促使他们从内部加强管理，提高资源配置效率。但是，实施内部控制模式要求各支出机构已经具备严格遵守和执行预算规则和预算程序的习惯和素质，具有较强的合规意识，以避免由于资源配置权力的下放而带来分配秩序的混乱和无效。
