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中国公共财政管理框架的整合和重建(4)

2016-09-01 01:03 　　（四）完善运行机制　　1.政策制定中的制度机制。　　公共财政政策制定中的制度机制的功能，主要是为统一公共财政管理目标建立一个法律框架，以此来约束和规范行政机构与立法机构之间的相对权力以及财政、审计等核心政府部门的权力。这种制度机制既包括政策制定中的权利制衡机制及由此制定的各种相关的法律法规等正式制度安排，也包括各种非正式的规则，如长期沿袭而成并被公众普遍接受和认可的习惯、习俗、惯例、社会道德以及意识形态等。　　建立公共财政政策制定中的权利制衡机制，就是要依法确认参与公共财政管理的所有利益相关者在公共财政管理中的权力、责任和义务，明确规定哪些部门和机构有权制定和颁布公共财政管理的法律法规、参与政策的制定、预算的编制、审批和执行、预算的审计、控制和监督等。构建这一机制的基本理念应当是立法、执法和司法的分离，政策制定与政策执行相分离，保持支出管理中的适度分权并促使部门支出计划与总体目标相一致，保持支出管理程序和过程的合理性。由此需要制定的基本制度包括财政（预算）基本法案、财政责任法案、预算诚信法案以及其他相关法律条款（如支出中的责任制、银行制度安排）等。　　在重视各种正式规则制定和实施的同时，各种非正式的规则同样是不能忽视的。因为有些正式规则常同非正式的无形规则和动机发生冲突，所以许多未考虑的关键的非正式规则的制度安排很可能导致公共财政管理改革的失败。因此，研究制度机制实施的文化背景，特别是把各种正式的制度安排与各种非正式的制度安排相结合，是公共财政管理中制度机制良好运转的重要条件。　　2.政策实施中的协调机制。　　公共财政预算的执行是一个多维的立体集成，涉及的利益相关者众多，关系极为复杂。为此，在政府支出政策实施过程中，构建一个运转顺畅灵敏的协调机制，能进一步密切政策与预算之间的联系，有利于维护预算的法律性和权威性，还可以较好地解决政府内部由于缺乏协调，责任制不明确，职责分工重叠等可能产生的严重问题。　　3.预算执行中的激励机制。　　预算的执行涉及面广，综合性强，执行结果的好坏又与各部门各单位的努力程度密不可分，因此，建立适当的激励机制，在统一的原则指导下增加部门和地方管理的灵活度也是非常必要的。经合组织对增加管理灵活度与总体财政结果之间的关系开展的一项研究得出的结论认为，在直线管理（指部委级管理）层次上，资源的运动越敏感，对支出限额的压力越小，财政活动取得成功的可能性就越大。　　4.贯穿支出全程的监督控制机制。　　公共财政的分配和使用过程同时也是利益格局调整的过程。为了保证预算的严格执行以及所有相关财政财务信息的透明度和真实性，确保政府依法履行财政受托责任，加强对支出全程的监督，应尽快建立健全财政部门内部审计与独立审计机构外部审计相结合的支出监管体系。因为内外结合的管理控制系统的应用对杜绝欺诈、滥用职权、低效以及人为错误等违规行为可以起到预警和防范的作用，保证各预算主体合理有效地运作。独立的审计系统对确保政府及其实体财务会计信息的真实性和可靠性发挥着重要作用。而专业化的项目评估系统同样对确认和测定政府政策和项目的效果，提高投资效率提供了一条有效途径。　　（五）强化技术基础支持　　1.改革政府会计。　　政府会计制度是制定政策、落实责任制、加强财政管理和监督的基础和重要工具。为了更真实、全面、系统地反映政府的财务活动情况及财务状况，提高政府财务信息质量，应改革政府会计确认基础，由现金制逐步改为修正权责发生制，使政府会计对象除了反映当期预算资金运动情况及结果外，还能完整反映整个预算资金连续运动的过程及累积结果，使政府财务信息更加真实、完整、可靠，为有效落实财政责任制、沟通政府与社会公众的信息交流、加强监督提供可靠的依据。