论我国政府审计的环境变迁与职责重构(3)
2017-03-23 01:03
导读：四、建立和推行绩效审计制度，重构我国政府审计职责的环境 审计环境从根本上制约着审计事业的，审计环境的变化也必将对其所决定的审计职责产生重
四、建立和推行绩效审计制度，重构我国政府审计职责的环境 审计环境从根本上制约着审计事业的，审计环境的变化也必将对其所决定的审计职责产生重要。所谓审计职责，是指宪法、、行政法规规定的审计机关应当完成的任务和承担的责任。《宪法》、《审计法》规定了我国政府审计的职责，主要是对各级政府及其部分的财政收支、国有的机构和事业组织的财务收支的真实、正当和效益依法进行审计监视。从我国确立审计监视制度20多年的实践来看，审计机关主要是开展财务审计，对财政、财务收支的真实性、正当性进行审计监视。这在我国体制转轨时期、法制建设相对滞后的条件下，基本适应了国家***法制建设的要求。然而，在我国审计监视制度确立20多年后的今天，审计环境已发生了巨大变化：主义市场经济体制的初步建立与逐步完善，权力制约机制的建立与加强，实施依法治国方略，发展社会主义文明，无一不对国家审计职责的充实以及完善国家审计监视制度产生重大而深远的影响。适应我国审计环境发展的要求，鉴戒市场经济国家政府审计运行的共同，结合我国审计环境的特点，亟待建立和推行绩效审计制度，重构我国政府审计的职责。 1986年最高审计机关国际组织第十二届大会发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》（以下简称《总声明》），将绩效审计定义为：对公营部分治理资源的经济性、效任性和效果性所作的评价与监视。《总声明》将绩效审计的目标概括为：①为公营部分改善一切资源的治理打好基础；②使决策者、立法者和公众利用的公营部分治理成果方面的信息质量得到进步；③促使公营部分治理职员采取一定的程序对绩效作出报告；④确定更适当的经济责任。完成上述目标是最高审计机关的主要任务。最高审计机关通过绩效审计能为经济性强、效率更高和效果更好的公营部分治理作出贡献，并促使公营部分的信息和全面经济责任得到改进。在最高审计机关国际组织（INTOSAI）及其地区组织（如ASOSAI）的推动下，世界范围内各国最高审计机关对绩效审计的职能定位可以概括为：绩效审计是对被审计单位（法律规定接受审计的政府及其公共部分）在履行职责过程中对公共资源的使用和治理的经济性、效任性和效果性进行的检查、评价和分析。市场经济国家通过立法普遍建立和推行了绩效审计制度，并逐步成为国家审计的主要领域。 我们在考察市场经济国家政府审计运行环境并分析我国审计环境发展变化的特点后以为，当代已经基本具备建立和推行绩效审计制度的环境基础。“实行财政财务收支的真实正当审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量”，既是的呼唤，也是审计事业进一步发展的必由之路。 1 市场经济体制和公共财政制度的建立为我国建立和推行绩效审计制度奠定了经济基础 1992年党的十四大确立建立社会主义市场经济体制目标之后，进行了一系列的财税制度改革，目前已初步建立了与市场经济体制相适应的公共财政制度。随着政府对经济宏观调控能力的进步，公共财政治理逐步转向以支出治理为重点，财政支出的主要部分用于公共设施建设等公共财政支出。如何强化公共财政支出审计，促进进步公共财政支出的绩效水平，是社会主义市场经济条件下审计工作的新课题。2003年党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干的决定》指出：“健全共公财政体制，明确各级政府的财政支出责任”、“建立预算绩效评价体系”、“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监视”。这些规定明确了审计监视制度作为一种制度制衡和监视机制在我国国家预算治理中的重要地位。 2 ***政治的发展和政府职能的转变为我国建立和推行绩效审计制度奠定了政治基础 随着社会主义***政治的发展和政治文明的进步，我国政府正实现由权力无穷政府向权力有限政府转变。伴随着我国***政治制度的完善和公众***意识的进步，公众逐渐熟悉到：审计是***政治的基石，实施有效的政府绩效评估及国家权力监视是建立责任政府的条件。只有对公共财政资金治理、使用的安全性与绩效进行有效的监视和评估，才能促使政府实现自我变革，加强对国家权力的监视与制约，也才能为政府责任的绩效评价和责任政府的建立创造条件。在这样的宏观背景下，政府绩效审计制度应顺应建立有限政府与责任政府的潮流，由国家审计机关对政府和公共部分的支出绩效、社会公共资源的使用和治理责任开展评价，从而提供客观公正的信息。例如在深圳市“绩效审计第一案”中，深圳市审计局根据《深圳经济特区审计监视条例》，选择该市卫生系统医疗设备购置和使用情况作为首个绩效审计项目组织实施，并在审计结束后向市人大常委会提交了《深圳市2002年度绩效审计工作报告》，报告中所揭示的医疗设备重购置轻治理、医疗主管部分对医疗设备配置使用缺乏同一规范的分配体系与绩效评价考核的指标体系不完善等诸多题目的信息，引起了社会公众的高度关注。正如我国著名的学家杨时展教授所阐述的那样：“在***的启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒尽。至于取之于民的如何花费，人民并不过问。随着社会的发展，***意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人***志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步的发展，***权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济、有效地用之于民。用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责。”因此，我们可以说，***制度的完善和公众***意识的进步，为我国建立和推行绩效审计制度创造了良好的政治环境。 3 依法治国方略的确立和法制环境的改善为我国建立和推行绩效审计制度奠定了法制基础 依法治国的关键是政府依法行政。依法治国要求国家机关严格依照宪法、法律、行政法规行使其权力，依法处理国家事务，实现国家法治化治理。行政机关能否依法行政，将从总体上决定我国能否依法治国，建立社会主义法治国家。依法行政的核心是规范和制约行政权力，本质上就是要实现从依法治“民”向依法治“官”、依法治“权”的转变，加强对行政权力的监视和制约。党的十六大报告已把国家审计定位到权力制衡重要工具的高度，要求审计机关“加强对权力的制约和监视”。这是我们党在深化政治体制改革、完善权力运行和监视机制方面对国家审计提出的新要求，标志着我国政治***化进程的重大发展和对国家审计在国家***制度建设中功能定位的新突破。 审计机关通过对财政资金治理、使用情况的审计或审计调查，揭露决策失误造成的无效投进及损失浪费题目，制约和监视权力的运用，促进规范决策行为；揭露治理不善造成的损失浪费题目，监视政府部分的监管行为是否及时、有效。从这个意义上说，国家审计是从社会公众的角度，监视权力组织掌控的公共资源的绩效情况，形成对权力的有效制约和监视机制，保证国家公共权力的正确行使。
