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论我国政府审计的环境变迁与职责重构

2017-03-23 01:03 「摘要」本文在市场国家政府审计运行环境共同特征的基础上，结合我国政府审计的环境变迁，根据我国的审计环境对政府审计的新要求，建立和推行绩效审计制度，重构我国政府审计的职责，完善我国的审计监视制度。　　一、引言　　政府审计制度是一个国家、经济制度的重要组成部分。政府审计是在框架下对政府及其公共部分履行职责的规范性及其治理、使用公共资源的经济性、效任性、效果性进行检查和评价，并依法将审计结果向公众予以公告。它既是***与法治的产物，又是***法制建设、国家治理的工具。鉴戒市场经济国家政府审计发展的共同，定位我国政府审计职责，是亟待的重大课题。本文在分析市场经济国家政府审计运行环境共同特征的基础上，结合我国政府审计的环境变迁，探索重构我国政府审计的职责。　　二、市场经济国家政府审计运行的环境　　为了监视政府及其公共部分对财政预算法案执行情况以及公共资源的治理与使用情况，大多数国家在立法机构（国会或议会）下设专门的政府审计机构，由法律授权审计机关开展财务审计和绩效审计，对政府及其公共部分履行职责的规范性及其治理、使用公共资源的经济性、效任性、效果性进行审计监视。目前，市场经济国家的政府审计已经建立了较为完善的公共审计制度，其运行环境具有共同的特征。　　（一）公共财政成为国家宏观调控的重要手段　　在市场经济条件下，市场对资源的配置起基础作用，但其本身存在“市场失灵”。正是由于市场机制在诸多领域缺乏效率，政府参与或干预就有了必要和公道的依据。财政是政府干预市场和实现公共治理职能的物质基础，要满足社会的公共需要，必须通过财政活动来加以实现。因此，市场经济条件下的财政被称为“公共财政”。在市场经济国家，公共财政是国家宏观调控的重要手段。尤其是第二次世界大战以后，随着国家干预经济能力的加强，公共财政逐步成为国家干预和调节经济的重要手段。政府通过公共财政强化对市场行为的调控，最大限度地弥补市场失灵的弊端，达到最优的资源配置。为了加强对公共财政的监视，市场经济国家全面实行了公共审计制度。　　公共财政制度的实行，使得政府在资源配置、宏观调控领域发挥着越来越重要的作用，也为政府公共审计的发展提供了舞台、空间，财政审计（亦即“公共审计”）成为“国家审计永恒的主题”。因此，在市场经济体制下，推行公共财政，是市场经济国家公共审计制度运行的经济环境。　　（二）公共治理成为政府治理的基本职责　　20世纪70年代末，社会经济结构由社会向知识经济社会转变，世界进进全球竞争的市场经济。由于普遍意识到福利国家体系的某些弊端、政府干预的某些缺陷，西方国家兴起了公共治理改革运动，从政府干预的“政府中心主义”走向了减少政府干预的“市场中心主义”。在这场席卷全球的公共治理改革运动中，各国政府的角色被重新定位，从“管制型政府”向“服务型政府”转变。公共管家们以为，在现代社会，无穷政府、人治政府、独裁政府、集权政府应当被有限政府、法治政府、***政府、分权政府所替换，政府应当被改造成为以进步行政效率为目标的“家式政府”，夸大公共治理以市场为导向来进步政府绩效。正如戴维·奥斯本、特德·盖布勒在《改革政府》（1996）一书中指出的那样：政府的治理职能应是掌舵而不是划桨。“掌舵的人应该看到一切和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构需要倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”这样做的好处是可以缩小政府规模并减少开支，以进步政府效率与绩效。　　我们以为，公共治理的实质就是要进一步强化公民与政府之间的公共受托责任关系，把政府真正置于公民的监视与制约之下，使得政府更好地为公民服务。正是这种公共受托责任的强化，使得政府审计制度的实施变得更加重要。因此，推行公共治理，创建服务型政府，是市场经济国家公共审计制度运行的政治环境。　　（三）权力制衡是国家法治化治理的基础机制　　政治学理论以为，权力是政治的核心。作为一种强制性的社会气力，权力是一把“双刃剑”：一方面权力具有社会治理和公共服务职能，正确地行使权力，能为人民谋取福利；另一方面，权力在行使过程中又可能被滥用，成为少数人谋取私利的工具。为了确保权力的正常公道运作，不至于使把握并行使权力的人滥用权力而导致国家治理的混乱与法治的破坏，必须将其置于一个有效监视与制约机制之下，实现权力的制衡。　　在国家权力制衡体系中，作为公权的国家审计监视权，理应成为监视并防止其他公权滥用不可或缺的气力。从这个意义上说，现代政府审计制度，既是***与法治发展的产物，又是***法制建设、国家治理的工具。因此，强化权力制衡机制，实现国家法治化治理，是市场经济国家公共审计制度运行的法制环境。