谈中国人口控制政策的历史变化与改革趋势(2)

　　二、从节育到计划生育："文革"时期的人口控制政策（1966～1976年）

　　有人认为"文革"是对计划生育工作的重大破坏。但事实上，来自于"文革"的负面影响仅仅持续了3年。所以，从统计资料展现的数据上看，这10年 ——尤其是在1969年之后，中国的出生率表现出稳定的下降态势：从1965年的37.01‰，一路下降到1976年的19.91‰——下降了 17.1‰。不无偏见地说，"文革"10年，中国人口生育数量控制工作仍然有较大进展，损失——最重的损失是对国家和地方各级计划生育委员会的冲击。比如说，刚刚建立起来的计划生育领导管理机构，同各级党政部门一起，因受到普遍冲击而陷于瘫痪、半瘫痪状态。可是自1969年各省市成立"革命委员会"开始，提倡节育的工作就被提上了议事日程。面对高速增长的人口态势（1968年净增人口2120万，1969年净增近2076万，1970年净增2114万）① 「虽然人口出生率没有增长，但人口基数已非常庞大，加上死亡率的迅速下降，每年新出生人口总数显得极其庞大。」，国家领导人认为单靠节育宣传和自发避孕的政策，已经难以让高速奔跑的人口列车刹车，这才产生了依靠国家干预群众家庭人口再生产的想法，并且希望通过制订人口指标，依靠各级人口控制机构，强制性限制人口的快速增长。

　　这一标志性事件是：1970年，周恩来在接见卫生部军管会全体人员时，批评了把计划生育和卫生运动放在一起的做法。他说："计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题。你连人口都计划不了，还搞什么国家计划！"[1]159

　　正因为有周恩来的指示，1971年由国务院下发的《关于做好计划生育工作的报告》才第一次提出，在第四个五年计划期间，要使人口自增率逐年降低，力争到1975年在城市降低到10‰左右，在农村降低到15‰以下。这个计划被写入到"四五"计划中（1971～1975年）。这预示着中国计划生育工作的正式开始。在此之前的人口控制政策，仅仅是国家鼓励、媒体宣传的节育。而在此之后，则是国家制订指标，层层控制落实并限定育龄妇女的生育数量。不管是卫生部门，还是其他党政部门——甚至于包括"单位制"下的企业管理机关，都将计划生育工作列为日常性工作。所以，中国的计划生育，与西方的家庭计划截然不同，它是政府行为的重要组成部分。

　　考虑到这些，李宏规在多年之后的一篇文章中这样写道：1973年，人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划，正式提出了" 晚、稀、少"，"一个不少，两个正好，三个多了，一个家庭有两个孩子最理想"的口号①「实际上，这些口号在60年代初期就曾经被提出过。另外，关于避孕药具的免费问题，在1970年，财政部、卫生部就下达了《关于避孕药实行免费供应的通知》。在此之前的1965年到1970年，避孕套已经由3分钱1只降低到1分钱1只。」。避孕药具在国内已经批量生产的基础上扩大供应，费用由"减"改为一律免费，并要求送药具上门②；「毛泽东主席曾经批示：要送药具上门。」卫生部修订了《节育手术常规》，规范了节育技术指导工作，并规定节育手术的受术者不仅实行免费，还有带薪假期；在一些地方的中学开设了青春期生理卫生课和人口教育课，广泛宣传计划生育。③「李宏规：《中国计划生育领导管理机构的历史变化》，见中国人口信息网。」

自此开始，是否响应国家号召自觉晚婚晚育，就与一个人思想的先进程度密切联系在一起。故"文革"时期我国的初婚平均年龄，在城市和农村，都较前一时期有了长足提高。第五次人口普查数据显示：在1965年到1969年结婚的城市男性，平均初婚年龄由"文革"前的24岁上升到了25岁。而农村中的男性，也一直保持了23岁初婚的相对较晚年龄④。「"文革"时期，人民公社、队为基础、三级所有的基层政权结构，具有极大的行政控制力。如果生产队不出具证明，村民就领不到结婚证。」城市女性也在1967年将平均初婚年龄提升到了22岁（在1974年提高到23岁）；镇的女性在1967年将初婚平均年龄提高到了21岁（1974年提高到22岁）；农村女性的平均初婚年龄虽然长期保持在20岁，但在1973年则提高到了21岁。初婚年龄的提高，在很大程度上降低了出生率和妇女总和生育率。

　　这一时期，人口数量控制措施由宣传教育和节育转变为国家计划，成为历次"五年计划"进行指标限制的重要内容。比如说，"五五"计划中就写入了十分过激的指标——在1980年要将城市自增率降低到6‰，将农村自增率降低到10‰。避孕药具不仅实现了免费供应，而且被"送货上门"，有效推动了"晚、稀、少"（晚：晚结婚，男不得早于25周岁，女不得早于23周岁，城市可略高；稀：两胎间隔4年左右；少：最多生两个孩子），并将人口节制任务由城市、镇等推广到了农村。在那个政治至上的年代，为推广计划生育，甚至于搞出了"计划生育领域的阶级斗争"，不仅将某些不理解计划生育，不响应计划生育政策，或者没有实行晚婚晚育的人，标签为"对伟大领袖毛主席有关计划生育的指示学得不好"，而且还无限上纲，实施政治攻击和打击。

　　正因为如此，笔者才认为：虽然"文革"给国家的日常政治生活以重大破环，但在计划生育政策的执行上，却是有力的。那种认为"文革"十年中国计划生育工作遭受过重大破坏的看法，是不全面的。

　　三、过激指标与随后的政策波动（1977～1988年）

　　"五五"规划要求在计划执行末期——1980年将城市人口自增率降低到6‰，将农村自增率降低到10‰，故在"文革"后我国进一步加强了"晚、稀、少"政策执行力度，致使1977年出生率降低到18.93‰，1978年降低到18.25‰，1979年降低到17.82‰。尽管这种降低伴随着"文革"后几年平均初婚年龄的进一步上升，但仍然没有达到计划目标：1980年城市的自增率为8.69‰，县的自增率为12.35‰，分别比计划目标高 2.69‰和2.35‰。

　　再加上1980年新修改的《婚姻法》规定，法定结婚年龄为男22周岁、女20周岁（这个年龄是世界上婚姻法规定的合法结婚年龄中最晚的年龄），这个年龄也比此前为贯彻计划生育而事实上施行的结婚年龄有所降低，故在1981年出现了结婚对数的突然增长（1979年结婚对数为633万，但1981年则超过了1000万）。这在某种程度上导致了随后几年婴儿数量的增加。