谈中国人口控制政策的历史变化与改革趋势(4)

四、低生育水平的到来与持续走低（1988年至今）

　　在总结了20世纪80年代人口生育政策推行的教训之后，中国的计划生育政策开始稳定和成熟。再加上社会经济的发展、人口流动率的增加、女性初婚年龄的进一步推迟等，中国在从农业社会转型为工业社会过程中终于迎来了低生育率、低自增率和低死亡率局面。尽管如此，国家在制定"八五"和"九五"计划时，还是一再放宽总量控制目标：将1987年制定的" 在2000年把总人口控制在12.5亿之内"扩展为"七五"和"八五"计划的"在2000年将总人口控制在13亿内，在2010年将总人口控制在14亿内".这个指标在"九五"计划和"十五"计划中（在2010年将中国总人口控制在14亿之内，在2020年将总人口控制在15亿之内）被一再重申。逐渐放宽的总量控制目标，进一步减轻了地方政府的计划控制压力，使计划生育政策推行过程中的矛盾充分缓解——也就是说，80年代曾经一度出现的激进指标已经被成熟和现实的指标体系所取代。

　　"计划生育"的多元化政策，适应了中国民族众多、幅员辽阔、地区社会经济状况差异较大的特色。由于在农村不强制推行一对夫妇只能生育一个孩子的政策，由计划生育所导致的干群矛盾开始减少。再加上"三为主"方针的确立（避孕为主、宣传教育为主、经常性工作为主），广大群众比较广泛地接受了改进后的计划生育政策，有条件地转变了自己的生育观念。各级政府和计划生育部门，将计划生育工作与发展农村经济相结合，与帮助农民勤劳致富奔小康相结合，与建设精神文明幸福家庭相结合，这在制度设计上尽可能多地避免了计生政策推行中的行政命令和强制作风。但越来越让人担忧的是，在下调婴儿出生性别比方面，国家政策还显示不出应有的力量。要完成国家计生委的政策目标——在"十五"期间使出生性别比升高的势头得到有效控制，"十一五"期间使出生婴儿性别比趋向正常，在2020年基本解决出生性别比偏高问题等任务，还十分艰巨。

　　从1990年开始，中国的人口出生率稳定下降。1990年是21.06‰，1991年是19.68‰，1992年是18.24‰，1993年是 18.09‰，到1994年降低到17.70‰——终于降低到了比1979年实行"晚、稀、少"时期的17.92‰更低的水平。以后的趋势，也仍然是一路下滑，直到1998年降低到15.64‰，并由此使中国人口的自增率降低到了10‰以下的9.14‰的水平。而该年中国市镇人口的自增率为8.36‰—— 仍然高于"五五"时期的计划目标（在1980年要将城市自增率降低到6‰，将农村自增率降低到10‰）。

　　可见，即使经过多年艰辛努力，那种在20年前渴望达到的激进计划指标，也很难实现。但这时候，中国的人口结构却发生了重大转变，由成年型社会转变为老龄化社会。值此之际，2001年12月29日颁发了《中华人民共和国计划生育法》（2002年9月1日施行），将原有的政策性规定法律化为："国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。"

　　在计划生育法和计划生育政策的严格执行中，21世纪初期这几年，中国人口的出生率继续下滑，在2004年降低到了12.29‰，虽然死亡率较 2003年稍有上升，但自增率却降低到了5.87‰。全年共出生人口1593万人，除去死亡人口外，净增加761万人。原来认为"独生子女结婚可以生两个孩子"政策会刺激出生率的提高，现在还没有出现这种局面——生育率最早降低的上海市已经连续多年保持着户籍人口增长率为负的态势，北京市户籍人口的增长率也停止了增长。

　　第五次人口普查表明，中国65岁及以上人口占总人口的比重，农村已经达到7.35%，市镇已经达到6.30%，农村人口的老龄化水平已经超过了城镇。在计划生育政策的严格执行过程中，受性别偏好影响，人口出生性别比自20世纪80年代中期开始上扬，在第五次人口普查时已经达到了116.50.城市家庭的少子化趋势，使得独生子女对未来的养老极其担忧，城市家庭抚养关系中出现4∶2∶1结构的可能性大大增加。中国的青年壮工人数，在高等教育招生规模的迅速扩张、制造业企业用工人数的迅速增加和经济的持续增长过程中，开始局部短缺。少数民族人口的数量，在最近二三十年中有了长足的增长，对民族聚居地区的环境和资源也构成了压力。

　　面对这种态势，人口学、经济学和社会学界的知识分子发出了两种不同的声音：其一，改革现行计划生育政策，稳定低生育水平，防止出生率的进一步下滑，以减轻将来人口结构的倒金字塔压力；其二，继续维持现行计划生育政策，继续降低出生率，继续抑制人口总量的增长以减轻人口对资源环境的压力。这两种声音都力图影响国家的生育政策。这是20世纪80年代中期人口政策走向之争①「即要不要"开小口子、堵大口子".」后知识界出现的又一次大分歧。

　　五、结构和谐：未来人口战略的调整方向

　　经过多年努力，中国的人口金字塔发生了重大变化，从20世纪五六十年代的少儿型人口过渡到成年型人口，再进一步发展到现在的老龄化人口。在图1所示的2000年人口金字塔中，14岁以下少儿人口呈明显缩减态势。

　　截止到2003年底，中国少儿人口负担比已经到了28.58%②。「2003年老年负担比为11.96%.」少儿人口比重的迅速减少，使中国人口迎来了前所未有的"红利"时期——在今后15年内，15～64岁劳动力人口占总人口的比重都将维持在70%左右——这极其有利于社会经济的迅速发展。

　　图1中国历次人口普查年龄金字塔[2]

　　但中国每年新增加的劳动力数量，却会在随后的几年当中，迅速减少。各种预测（中位：TFR =1.8）表明，将来中国人口的峰值在14.5亿左右——大约在2030左右迎来高峰③。「中华人民共和国计划生育委员会在2002年公布的预测结果是，中国将在2031年迎来峰值人口，峰值为14.86亿，但其将2001年的总人口预测为12.93亿，这比2001年实际公布的人口数高出了许多，因为在 2005年1月6日，中国才迎来了13亿人口日（2002年《人口与计划生育常用数据手册》第179页）。中国国家统计局在2004年公布的一项预测表明，中国将在2032年迎来峰值——达到14.47亿（见田雪原、王国强主编的《全面建设小康社会中的人口与发展》第105页，中国人口出版社2004年版）。但是，学者们用来预测总人口增长轨迹的总和生育率（TFR ）却与2000年普查得到的总和生育率相差甚多（普查得到的总和生育率仅仅为1.27）。」中国未来的人口形貌，与原来媒体灌输给学术界和民众的人口形貌截然不同。