谈中国人口控制政策的历史变化与改革趋势(5)

　　新的人口形貌是：第一，总人口达不到16亿，而在14.5亿左右。中国当前的出生率越低，未来峰值人口越低，老龄化程度就越严重，未来的养老压力就越大。第二，如果现在使用的1.8的总和生育率能够靠得住，那么，未来中国也将把"世界第一人口大国"的"宝座"让给印度①。「实际上，如果将 1947之前印度版图人口相加，即将现在印度的10.5亿、巴基斯坦的1.5亿和孟加拉国的1.5亿相加，总人口已经超过了中国的总人口。」第三，中国 15～64岁之间劳动力人口的供给将不会像原来那样是"无限"的，大约在2015年左右开始负增长。第四，由20世纪80年代中期人口出生性别比失衡所导致的婚龄年龄段女性的短缺状况将逐渐明显。第五，由高等教育扩张所带来的大学生的失业问题，将日益严重。第六，少数民族人口的增加，将给民族聚居区域的环境资源造成越来越重的压力。第七，由贫富分化所造成的各阶级阶层人口的裂隙将逐渐凸现。

　　鉴于人口总量的压力正在消解，也鉴于那种"一个国家、多种制度"的人口政策已经引发了许多社会问题，窃以为人口战略调整的方向应该是：统一人口政策，降低人口出生性别比；缓解老化速度，提高人口素质，延长义务教育年限；实行不超过二孩的间隔生育政策，充分发挥"晚、稀、少"的调控作用；协调各人口阶层之间的关系，构建为和谐社会和小康社会所需要的、能够长期促进中国全面而又持续发展的人口结构。

为稳健地改革人口制度，促使人口和谐发展，近期（今后5年内）应该在全国范围内逐步统一人口生育政策，着力降低人口出生性别比。采取先试验再全面落实的办法，实行不超过二孩的间隔生育政策。中期（2010～2020年）致力于逐步提高人口素质，将现在实行的9年义务制教育延长为包括了高中阶段的12年义务教育。远期（小康社会实现以后）目标放在构建"能够促使中国全面而又持续发展的人口结构"上。

　　因此，在人口政策问题上，要防止两种不正确倾向：一是主张继续大幅降低生育率的极端冒险主义；二是政策调整中的自由盲动主义。各种资源提供给我们的选择余地其实很有限，但现行政策却不得不调整，只是在今后的几年内，选择哪一年切入罢了。

　　六、结论与中国的经验

　　通过前面的叙述，我们可以看出，中国人口生育政策出现过多次波动。中国历届政府都在实践中努力寻找解决人口问题的政策途径。所以，不同历史时期，面对不同的人口压力，中国实施的人口政策有所差异。这里的结论是：

　　第一，1949～1953年是限制避孕时期。

　　第二，1954～1957年的宣传节育活动，采取了先城市再工矿区，最后是人口密集农村的步骤，这极其符合当时中国的实际。面对城市人口出生率高于农村的现实，面对城市育龄妇女的节育积极性和城市人口文化程度高于农村人口的现实，这种活动普及了节育知识，为后来的各种节育活动和计划生育活动奠定了舆论基础。

　　第三，1958～1965年的情况比较复杂。那种"错批一人，误增三亿"的说法是没有根据的，错批马寅初更多地表现为"反右"扩大化，对国家人口政策的影响甚少。"大跃进"中的人口损失和"大跃进"之后的补偿性生育直接刺激了20世纪60年代前期的"婴儿爆炸".

　　第四，1966～1976年人口出生率稳定下降。"文革"初期的混乱，在短期内影响了计划生育领导组织。但一旦政治环境得以稳定，"晚、稀、少"的人口政策就开始全力实施。而且在这一时期，计划生育制度得以建立，避孕药具开始了免费供应并"送货上门".但那种在计划生育工作领域大讲"阶级斗争"的无限上纲的做法，却违背了"群众自愿"的原则。

　　第五，1977～1988年，人口控制政策的波动，主要导源于计划生育政策的紧缩和计划生育工作者的急躁。激进的计划指标——那种力图在 2000年将总人口控制在12亿之内的主张，那种在农村严格实施一对夫妇只能生一个孩子并强迫命令的做法，势必会遭受到民间的"不合作"，所以1984之后对政策的适当调整是极其正确的。

　　第六，1989年之后生育率的稳定下降，是国家计生委准确理解和贯彻国家人口控制政策的结果。中国的计划生育政策，不能简单地解释为"一对夫妇一个孩"，而应被全面地理解为多元化的"晚、稀、少".事实上，在拥有绝对多数人口的农村，中国政府长期的政策措施，是鼓励生一个孩子基础上的"晚、稀、少".在1980年修改了原《婚姻法》之后，甚至于"晚"也变得松动了许多。但在21世纪之后，中央政府强调的"稳定低生育水平"，却被实际执行为"继续降低生育率"，这是应该迫切注意的问题。

　　现在，我们必须在人口转变的某一具体时点，改革控制人口增长的政策，重构为和谐社会建设所需要的人口政策，切不可因循守旧。如果说20世纪中国人口政策的重点是总量控制的话，那么，在21世纪初期，则要将战略重点转移到结构调整上来。而当务之急，则应是探索人口政策转变的时点。要吸取日本、新加坡、中国台湾和香港等儒家文化圈已经出现的生育刺激不力的教训。我们要明白：在控制人口增长的时候，国家之手是有力的；但在社会转型完成之后，在刺激生育方面，国家之手可能失灵。

　　中国人口控制政策50多年来的经验是：

　　第一，"晚、稀、少"①「有人认为应该在"晚、稀、少"的基础上加一个"优"字和一个"扶"字（优：优生优育；扶：扶持执行"晚、稀、少"政策者），这是极有见地的主张。」比"一对夫妇一个孩"更具有现实与历史意义。

　　第二，人口控制目标需与人民的接受心理相协调。每逢国家采取稳健的人口控制政策时，人民的理解和支持力度就比较大；而每逢指标过激、急躁冒进时，干部就不好做工作，百姓就产生抵触情绪。实践证明，任何强制手段，都不会达到政策设计者的目的，而且还会影响社会之安定。在这里需要强调的是，服务为主（免费避孕药具供应，并且送货上门）、宣传为主而不是强制为主等，是计划生育成功的关键。第三，国家的人口控制政策，只有与其他刺激百姓生活水平提高的政策相配套，才能取得更好的结果。第四，大力发展教育事业，提高人口——尤其是女性人口的受教育水平，极其有利于晚婚晚育。第五，快速的经济发展和社会转型，与人口控制政策一起，促使了中国低生育水平的到来。第六，即使在深受儒家文化圈影响的地区，社会转型一旦完成，人们的生育观念就会转变。上海市和北京市户籍人口实际生育率多年来低于政策生育率的现实说明②，「北京市总和生育率，在1990年是1.26，2000年是0.68.」这种转变具有某种不可逆转的特征。这就是说，只要城市化和非农化发展到一定程度，我们就可以减轻那种对"计划生育政策一旦放松，人口出生率就会立即大幅反弹"的担心。