谈中国人口控制政策的历史变化与改革趋势(3)

　　另外，1980年中国政府还确定了经济发展翻两番的战略方针，即在1980年工农业总产值7100亿元的基础上增加到20世纪末期——2000年的28000亿元，达到小康生活水平。为实现这个目标，一方面要大力发展社会生产，在经济建设上有所成就；另外一方面，也需要进一步控制人口数量，从而在经济总量既定的前提下增加人均占有的份额。

　　在这种背景下，计划生育工作出现了比较激进的做法。具体表现在：中央政府在制定计划时，不切实际地降低指标，增加了地方政府完成人口计划的难度。比如说，1978年华国锋代表国务院在五届人大的《政府工作报告》中就提出，要"争取在三年内把我国人口自增率降低到1%①。「1980年我国人口自增率为11.87‰，指标过低，未能完成。」为达到人口控制计划提出的口号，政策也一次比一次严格。最初在宣传中仍然坚持"晚、稀、少"，但重点已经转移到了"少"上；虽然倡导"一对夫妇生两个孩子"，但在1978年10月中央批转的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中就改变为"提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个".对不按计划生育政策出生的孩子，不给落户口、不给口粮、不给产假。仅不报户口的，在数年间累计就达400万左右 [1]176.有些地区，开始了奖励生一个，惩罚生三个的做法。

　　这些措施所追求的目标，就是力争在20世纪末将总人口控制在12亿之内。1980年，在学者计算和预测的基础上，中共中央于9月25日发出了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》。公开信的第一句话就是："为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在十二亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。"公开信还认为：由计划生育引起的"人口平均年龄老化、劳动力不足、男性数目多于女性、青年夫妇供养老人数量增加"等问题，有些是人们的误解，有些问题可以解决。公开信强调说："老化现象最快也得在四十年以后才会出现。"

　　公开信发表之后，那些想要两个孩子或者已经生育了女孩但希望要男孩的夫妇意识到随后的政策会日趋紧张，故想要孩子且能够生育的夫妇开始了突击性生育。这种短期膨胀的生育愿望由于受20世纪80年代初期农村体制改革——联产责任制和乡村生产队基层组织转轨等的影响而得不到控制，故1981年和1982年的出生率不降反升，分别达到20.91‰和21.09‰。这两年新出生的婴儿数，也比1980年之前高出了许多②。「1981年新出生人口2078万，1982年新出生人口2126万。」于是，政策制定者们深感问题严重。为迅速控制人口数量增长，于1982年成立的国家计划生育委员会召开了"全国计划生育工作会议"，重申了要在2000年将总人口控制在12亿之内的总目标，准备坚定不移地推行一对夫妇只能要一个孩子的政策，并认为只生一个孩子是第一位的工作，至于由此产生的问题，则是属于第二位的。

　　为落实上述目标，1983年开展了规模浩大的计划生育宣传月活动，"提倡生了一个孩子的育龄妇女上环，生了两个以上孩子的夫妇一方结扎".各地向农村派出了宣传队和避孕节育手术队。全国有1524万宣传骨干和76万医务人员深入农村、街道、广场开展工作。在宣传月活动中，有165万对育龄夫妇领取了独生子女证，有891万对育龄夫妇采取了各种避孕节育措施，这个数字相当于1982年全年的1.6倍[1]212.在1983年一年当中，总计有 1775万妇女安放了宫内节育器，435万男性做了输精管结扎手术，1639万妇女做了输卵管结扎手术。正是由于这种声势浩大的计划生育活动，才将 1983年新出生人口自1982年2126万的基础上降低到1900万左右。

　　但是，这些急于求成的做法不同程度地激化了干群矛盾，形成了计划生育政策推行过程中政府与群众家庭组织之间的冲突和紧张，影响了社会稳定。在有些地方，那种强迫命令和强制妇女做绝育手术的做法，影响了群众对计生工作的看法。为纠正计划生育工作存在的现实问题，1984年中共中央书记办公会提出" 今后计划生育工作不但要抓紧，而且要抓好……要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上……要改进工作作风、注意工作方法、克服强迫命令……既要完成计划任务，又要注意巩固党群关系，促进安定团结".为落实这一精神，随后几年的计生政策有了很大程度的调整：适当放宽生育政策，在农村全面纠正"一对夫妇只生育一个孩子"的强制性做法，推行的政策是"开小口子、堵大口子"，即适当放宽农村群众生育第二胎的政策（开小口），减轻计划生育工作的压力，但严防超计划的二胎和三胎及以上生育行为（堵大口）。

　　自1985年开始开口政策的尝试，到1986年末，绝大多数省份都在"不断完善生育政策"的基础上给农村那些只生育了一个女孩的夫妇政策性照顾了第二胎，即实行了"一个半"政策。这直接导致了1985、1986、1987年人口出生率的回升（这三年的出生率分别为17.80‰、20.77‰、 21.04‰）。但计划生育政策的这种改革走向，却稳定了干群关系，在某种程度上也挽回了计划生育工作的紧张局面。

　　更重要的是，这种开小口、堵大口的做法，比较全面而又符合实际地形成了中国特色的以计划生育为人口控制方式的经验。这个经验的核心是"晚、稀、少"，而不是"一对夫妇只能生一个孩子".事实上，在此之后的政策，就是城乡之间、地区之间和民族之间有别的政策：城市一对夫妇生育一个孩子，乡村一对夫妇可以平均生育一个半孩子①，「在很多农村地区，这一政策被总结为" 头胎是男孩，终身不准怀；头胎是女孩，持证五年怀".」少数民族可以较汉族生育更多的孩子。正因为如此，国家计生委副主任赵白鸽在2004年7月15日答记者问时才说："这个政策实际上是根据中国每一个地区的经济和社会发展状态所确定的一个多元化的生育政策"，而不是一孩化政策。

　　该时期中国计划生育政策推行中得到的最大教训，就是在2000年将总人口控制在12亿之内计划的突破，在公开信中强调的很多问题，终于逐渐暴露出来了。2000年就迎来了老龄化社会、人口出生性别比日渐高涨、劳动力无限供给的状态在"民工荒"过程中显示着有限性。由于控制到12亿之内的目标无法完成，故在1986年12月，国务院召开了由各省、自治区、直辖市主管省长（主席、市长）参加的全国计划生育工作会议。会议讨论了20世纪末控制人口的目标，提出将原定"12亿以内"改为"12亿左右".但这个目标仍然比较高，故在后来，国家计生委和国家计委经过测算研究，于1987年编制和颁发了全国人口总数到20世纪末控制在12.5亿之内的计划。事实证明，这个计划是一个相对科学的计划。