处于转轨时期的我国乡镇政权体制(1)(2)

    二、村民自治后领导体制的转变对乡镇政权管理体制的挑战

    1998年，《村民委员会组织法》在全国普遍实行。当年，新密市15个乡镇的各个行政村，于1998年底全部通过直选产生了新一届村民委员会，并组织了新一届的村委会。这一领导体制的重大转变，将会对我国乡镇政权的管理体制产生重大 影响 。虽然到 目前 为止，我们并没有从村一级组织那里得到更多的关于要求乡镇政府管理方式转变的信息，可能这是需要一个时滞和消化的时间，更何况在这次村委会直选中有大量的选举仅仅是走过场，并没有从实质上改变过去村委会侯选人由乡镇政府决定的状况，但我们确从大量乡镇干部那里实实在在地感到了村委会直选后对乡镇政权管理体制的挑战。毕竟自己过去长期习惯了管理方式要发生变化了。产生这种变化的压力，既来自村一级组织领导体制的根本转变，更来自自上而下的新的制度安排。对于习惯并实际上必须对上负责的乡镇政权来说，真正的变化开始了。

    第一，领导与被领导的关系变成了指导与被指导的关系。变化首先来自全国人大常委会通过的新的《村民委员会组织法》。该法规定：村民委员会与乡镇政府的关系是指导与被指导的关系。很明显，每个乡镇干部都面临着一个角色转换 问题 。在分权式的压力型体制下，上级下达的各项任务，最终都要在村级组织那里落实，由于村干部基本上都是由上级考查任命的，所以对上负责已经成为村干部的行为习惯。这样，矛盾的焦点，大都聚积在村级组织那里。用笔者在新密市城关镇东瓦店村调查时村长的话说就是，“既然上级这样信任我，我就必须把上级布置的各项任务完成好”。那时，金字塔式的行政层级的压力型体制是从上至下，贯彻到底的。现在，情况发生了变化，由村民直接选举出的村委会， 自然 要把对全体村民负责放在更重要的位置。当面对来自上级不合理的任务摊派时，代表广大村民利益的村委会会更倾向于采取抵制态度。这种对上负责和对下负责的冲突，实际上把压力型体制的矛盾焦点上移了，移到了与村委会只具有指导关系的乡镇一级政府身上。这种上移的积极意义在于迫使乡镇政府逐步改变过去在压力型体制下的习惯管理方式，而更多地是在充分尊重村民意愿的前提下，采取典型示范、引导、服务、 发展 中介组织等方式进行。

    第二，在 法律 面前的平等关系。新的《村民委员会组织法》取消了过去乡镇政府对村民委员会的上下级领导关系，使村民委员会这种自治组织从此从法律上具有了与乡镇政府协商、沟通、指导的平等地位。从表面上看，我国 农村 村民自治制度的实行，是中央政府凭借自身强大的权力，在全国范围内来推行一种新的制度。实际上，这是自改革开放以来，随着我国生产力水平的提高， 经济 实力的增强，我国 社会 基层人民的自组织能力发生变化的结果。在取消人民公社制度，实行联产承包责任制后，由于我国农村产权制度发生了巨大变化，原来的带有浓厚计划经济色彩的农村基层管理体制瓦解了。取代原有体制的我国农村基层的自组织形式有多种选择。在我国现行的制度框架下，最符合社会主义市场经济发展现实的，就是实行村民自治制度。它一方面反映了我国农村随着经济发展水平的提高，广大农民民主意识的增强，对自己民主权利向往和追求的现实，另一方面，也反映了中央政府希望通过 总结 和推广这种由农民自发形成的制度创新来不断增强我国基层农村的自组织能力。这样，我国原有自上而下、一以贯之的管理体制，在乡镇政权与村级组织之间出现了断裂。在行政层级的末端上，出现了法律面前的平等关系。可以预见，随着我国农村村民自治制度的不断完善，我国社会基层自组织能力的不断增强，不仅将迫使乡镇政权逐步改变原有的农村管理模式，而且将对乡镇政府的行为产生越来越明显的制约和监督作用。

    第三，主动适应和被动应付局面的并存。我国的制度创新，常常是在压力之下开始的。这种压力或来自外部，或来自内部，或两者兼而有之。从乡镇政权这一层级来说，在农村实行村民自治制度，既是中央布置的重要农村工作，是需要落实的重要农村工作政策，也是辖区内广大农民和乡镇 企业 的客观要求。但是，对乡镇干部来说，则需要有一个较长期的适应过程。这一过程的长短，主要取决于三个因素：其一是一种新观念的不断灌输；其二是现实对新制度合理性的证明；其三是来自上级机构以至中央对新制度的不断确认。显然，就目前情况而言，被动应付的成份仍大量存在。在笔者调查的新密市几个乡镇里，不少乡镇主要领导干部对今后如何处理与村民自治组织的关系心中没底，他们仍处于旧的思维习惯和原有的行为方式的控制之下。对于广泛推行的村民自治制度，则认为既然上级布置这项工作，我们就按照上级精神贯彻落实好。但笔者确也碰到了几个思想认识清晰，贯彻富于创新，主动适应农村基层管理体制变化的乡镇领导。我想，这大概就蕴含着我国乡镇政权管理体制的突破。

    根据以上的 分析 ，我们可以说，村民自治后对乡镇政权管理体制的最大挑战，来自于它在我国长期实行的、自我封闭和自我循环的干部体制上打开了一个缺口。尽管村干部是不吃皇粮、不入我国干部正式编制的民办干部。

    长期以来，适应计划经济体制的要求，我国的干部体制一直实行的是上级对下级的任命制。那时，整个社会尤如一个大工厂，计划部门下达的指标，尤如命令，一直达到各个工厂、农村的各个生产队，直至农户身上。农民种什么，种多少，都由上级说了算。与此相适应，一套自上而下的逐级干部任命体制也形成了，从而在组织上保证上级下达的各种计划指标的完成。这种体制从 理论 上来说，应该是能够保证资源的有效利用的。在我国建国初期，经济不发达，人们需求相对单纯的时期，也确实起了一定的积极作用。但是随着经济的发展，人们需求的多样化，这种从前苏联照搬过来的计划体制，越来越暴露出其内在固有的弊病。计划的滞后和相对固定与日新月异的经济发展之间的矛盾越来越尖锐，以致它最后成为我国经济发展的桎梏，成为我国生产关系不适应生产力发展要求的最主要方面。改革开放的任务正是在这样的背景下提出的。从1978年至今，20多年过去了，我国已在经济的管理上大踏步地突破了计划经济的框框，建立社会主义市场经济体制已成为我国经济体制改革的目标模式。从农村来说，自从实行了家庭联产承包责任制，农民们第一次获得了经营的自主权，各种经济组织在农村蓬勃发展，农民的收入多样化了，经济组织多样化了，因此，原有的一套对农村基层组织的管理 方法 已失去了效用。正是在这样的背景下，由农民自发创造，党和国家加以引导、推广的村民自我 教育 、自我管理、自我决策、自我监督的村民自治制度，才推广开来。这一制度一试行，就极大地激发起广大农民的 政治 参与热情，并推动了农村经济的持续发展。很显然，这一基层的政治体制改革，适应了我国农村经济发展的客观要求，适应了生产力的发展。

    虽然我们说经济基础决定上层建筑，生产力决定生产关系，但也要看到，上层建筑也具有相对的独立性，它不会随着经济基础的变化就立即发生变化。正是从这个意义上说，村级民主制度的建立，对我国的干部管理体制和乡镇政权的管理体制构成了巨大的挑战。村干部从由上级任命，对上负责，变成了由村民直接选举产生，要对全村的老百姓负责；村自治组织与乡镇政权是法律面前的平等关系，而不是上下级之间的领导与被领导之间的关系。这看似很小的变化，实质上已打开了我国干部管理体制序列中最末一结的一个缺口。它使我国最基层的一级政权组织直接处于与现实的矛盾的激化点上，迫使人们更多地思考今后乡镇政权管理体制改革的出路。

    其实，随着市场经济的进一步发展，已经有越来越多的人逐步认识到，自上而下的干部任命制和层层对上负责的干部管理体制已越来越不适应经济改革和经济发展以及对外开放的需要了，它已成为保证我国经济进一步长期、稳定和持续发展，充分调动广大人民群众的生产积极性，创造性地使我国的生产关系适应生产力发展要求的最主要障碍之一，成为了我国基层政权稳定、良性运作的焦点问题。可以预见，这个问题的逐步解决，必将开创我国生产力大发展的新局面。

    我们在调查中发现，新密市的乡镇政权在其运作中，已经从各个侧面反映出这种干部自上而下的任命和管理体制的弊端，并预示着我国乡镇政权干部管理体制改革的方向。

    首先，乡镇政府的职能转换和机构精简要求对我国现有的干部管理体制进行改革。目前新密市各乡镇政府的正式编制只有不到40人，但几乎每个乡镇政府的工作人员都超过百人，更有接近200人的趋势。这其中大约1/3的工作人员属于聘用干部，工作于自收自支的部门。庞大的政府工作人员，造成了政府内部分工过细、人浮于事、办事效率低下，它不仅加剧了乡镇财政的紧张状况，也大大加重了农民的负担。据统计，新密市有一半以上的乡镇干部的工资无法正常发放，有的乡镇欠薪达3个月之久。乡镇财政成了名副其实的吃饭财政。虽然这几年精简机构也搞了多次，但不仅收效甚微，而且有越减越膨胀之势。其实，我们只要从现有干部管理体制来看这个问题，所出现的这些现象就有了顺理成章的解释。既然乡镇干部是由上级任命的，那么你在精简机构时就不能不顾及到上级各部门的意见。而现在上级到下面办事最方便的莫过于在下面有对口的单位，即“腿”。所以，对于乡镇政府来说，精简机构减到哪个部门都是难题。由此而形成的就是政府职能的转换步履艰难。但现实农村经济的发展又逼迫乡镇政权在这方面必须深化改革。因此，出路只有一条，即逐步改变现有的干部管理体制，变乡镇干部由上级任命为由选民直接民主选举产生。以对现实经济运作负责为出发点，来组织乡镇政府，由于切断了层层对上负责的层级式联系，使乡镇干部执政的合法性基础转变了，所以他们可以更加理直气壮地根据当地实际经济发展状况来选择合适的管理方式。这就为我国长期以来一直困扰着各级政府的人员机构精简和政府职能转变奠定了坚实的基础，并开出了一条新路。

    其次，现实的农村经济产业结构调整迫切要求我们改革现有的干部管理体制。新密市各乡镇的主体经济，过去一直是靠资源型产品为龙头的，其中煤炭、水泥、造纸和耐火材料是该市乡镇经济的支柱。随着我国经济体制的逐步转变，经济发展水平的提高，经济增长方式由粗放型向集约型的转化，对一个地区的综合经济发展水平、环境质量、可持续发展提出了更高的要求。新密市乡镇经济也面临着资源过度开采、环境恶化、市场萎缩的严峻局面。因此，调整农村经济产业结构的任务相当艰巨。在这关键时刻，以现有的乡镇政权管理模式来完成这一任务，相当困难。因为对于很多习惯于听命于上级部门的乡镇干部来说，农村产业结构调整不过是上级布置的一项工作，一个指令，他们只要硬性布置下去就行了。至于合不合乎当地的实际，对当地经济发展是促进还是阻碍，他们并不太关心。所以在新密市某乡就发生过强行命令全乡改种某种经济作物而失败，给当地经济造成重大损失的例子。在现有的干部管理体制下，一种本来合乎经济发展 规律 的政策，在贯彻中竟演变成了违反当地经济发展实际的行政命令，不能不说是我国干部管理体制上的巨大失败。这就从反面说明了，改革我国现有干部管理体制的必要性和迫切性。我国改革的目标是要建立社会主义市场经济，但我们不可能用计划经济时期的干部管理体制去进行这种建设。在这方面，充分反映出我国经济体制改革和政治体制改革的不协调性，反映出政治体制改革的滞后性。从市场经济来说，农村经济的产业结构调整，只能在充分尊重农民产权的基础上，通过市场引导、典型示范、技术推广、社会化服务、市场开拓等形式展开。而要做到这一点，乡镇干部由选民直接选举产生，对选民负责，就必然是其中一环。这是从制度上保证我国乡镇政权为人民服务的基础。不然的话，我们就只能诉诸于道德，只能寄希望于乡镇干部的个人品质，希望他们能开明一些，多为老百姓着想，多根据当地实际来作决策，而这恰恰是制度之外的人治的特点。

    再次，从扼制我国基层乡镇政权中的腐败行为，使大批有独立见解的基层管理人才脱颍而出来看，必须对现有干部管理体制进行改革。“最大的腐败是组织腐败，最大的浪费是人才的浪费”。这是我们在新密市乡镇调查时多次听到的反映。组织腐败的特点就是权钱交易，而牺牲的则是真正的人才。现有的自上而下的干部任命体制，不仅切断了乡镇政权与人民联系的渠道，而且给了投机者以可乘之隙。在新密市不少乡镇里，就有许多“飞鸽牌”的干部，他们到乡镇工作不是为了为官一任，造福一方，而是在下面镀镀金，好有再向上提拔的资本。所以，这就在当地造成了“要想在一个地方干好不容易，干一般化很容易，干糟更容易”的氛围。这样的干部上任伊始，大都要搞形象工程。当他们拍拍屁股升官后，却给当地留下了一堆烂摊子。至于产生于现有干部管理体制中的买官卖官的组织腐败，更在基层乡镇政权中屡见不鲜。其实，对这些腐败行为现有体制中也有监督的 内容 ，但往往流于形式。干部由上级任命，人大的监督就永远硬不起来，作用也难以发挥。其他的纪检和监察部门的监督，也形式上的多，实质内容少。事实上，往往是腐败闹得太大了，闹得天怒人怨时，才可能惊动上一级领导下来查办，但这时给党和人民带来的损失将是巨大的。在这样的氛围中，有独立见解的基层管理人才的大量涌现从制度上讲是受到制约的。因此，在农村，这种人大多到了企业中，成为农村企业的人才中坚。这就从另一个侧面反映出我国基层乡镇政权人员素质在逐步下降。这充分说明，改革我国现有基层乡镇干部管理体制的迫切性。可喜的是，在新密市，已有不少在乡镇工作的干部认识到了这一点，他们已在用自己的实际行动在力所能及的范围内，改变这一切。

    由此也可以看出，村级民主政治体制的确立，村民自治的实现，村级干部由村民直接选举产生，只不过是我们适应生产力发展要求必须走出的第一步。过去上面千条线，下面一根针，穿过的是村一级组织这个针眼。现在针眼变成了乡镇政权，矛盾的焦点上移了，对上负责和对下负责的矛盾冲突点要在乡镇一级展开了。因此，在这个时候，我国不少地方陆续开展的选民直接选举乡镇领导干部的试验，以及大量的有关这方面的 研究 ，充分说明生产关系一定要适应生产力发展的要求规律的正确性。

    显然，适应我国市场经济发展的客观要求，适时而又稳妥地推动我国基层政治体制改革，尤其是改革过去那种干部由上级任命，下级干部层层对上负责的干部管理体制，已尖锐地摆在了各级党和政府的面前。这里我们要强调的是，这不是可改可不改的问题，而是早改和迟改的问题，是我国政治体制改革必须与经济体制改革相适应的问题。它必将与村民自治制度一起，在我国政治体制改革中起到农村家庭联产承包责任制在我国经济体制改革中同样重要的作用。

    其实，我们在新密市的调查中，同样也感觉到了农村的基层组织正在实施着创新。这确实是我们甚感欣慰的地方。我愿将这些事实介绍给大家。

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