处于转轨时期的我国乡镇政权体制(1)(4)

    四、从村民自治到乡镇民主制度的建立是一种 历史 性的趋势

    在新密市的调查中，我们感到从村民自治 发展 到乡镇民主制度的建设是一种历史性的趋势。但它的发展并不是一种线性过程，并且比村级民主要复杂得多，似乎比我们原来的设想也要慢些。然而，我们也必须看到，从村级民主发展到乡镇民主，已经成为不少农民和干部的愿望和要求，而且在即将成立的关口镇将开始进行试验。这是一种很有前途的事业。

    至于这种趋势会发展得快些还是慢些，在我们看来，主要取决于以下因素。

    第一， 农村 市场 经济 的发展和农村经济产业结构调整的速度。 政治 是经济的集中表现。自从90年代中期我国推行产权制度改革以来，至今在县级及其以下，原来意义上的国有 企业 和集体企业已基本上进行了股份化改造。在竞争性的市场体系内，各种经济成份的企业初步具有了平等的地位。在新密市，这一经济民主化的进程正在和将要对现有的基层管理体制产生重大 影响 。

    这种影响首先来自企业改制后领导和决策体制的转变。在传统的国有和集体企业里，其管理和决策体制一直是沿用着政府部门的模式，企业干部由上级政府主管部门任命，并具有行政级别，政府参与企业的经营，所以政企不分。改制后的企业，首先是产权的边界被界定清楚了，使企业逐渐成为真正的市场主体。这时企业与政府的关系，将逐渐从领导与被领导的关系，变成在现有 法律 框架下的民主合作关系。他们在市场经济中所必须遵循的就是有关法律的规定。政府依照法律来维护市场的正常运作，通过其行为来弥补市场的不足；企业则依法经营，照章纳税，以追求最大经济效益为自己的目的。

    其次是随着企业和民间的自组织能力的逐步增强，对政府的监督作用也越来越强。从一定意义上说，我国改革开放的20年，是一个逐步还权于民的过程。虽然改革初期，处在国有和集体经济的夹缝中，各种非公有经济的生产经营水平还很低，生存环境十分脆弱。但随着改革的逐步深入， 社会 主义市场经济体制的初步建立，这种适合生产力发展的企业组织形式，成为了社会主义市场经济的重要组成部分。新密市自1992年以来，不仅各种非公有制经济获得了长足的发展，而且一批个体和私营企业通过转制，成为了有一定规模的股份公司。与此同时，一大批活跃在各种经济组织中的能人，逐步进入了乡镇和县市各级的人代会和政协组织中。这些人文化程度较高，思想活跃，眼界开阔，见多识广，善于接受新事物，对维护自己以及自己所有的企业的民主权利有着强烈的愿望，对政府部门的运作也有着自己的要求和看法。这时的政府，面对的将越来越不再是市场中单个的个人和单个的企业，而是逐步组织起来的，力量越来越强大，对政府工作的监督力度越来越强的民间组织。

    但我们也要看到， 目前 我国农村经济的发展并不平衡，而且正面临着产业结构调整的艰巨任务。中部省区的农村经济自1997年以来，由于受亚洲 金融 危机的影响，自身结构性矛盾也日益暴露，正经历着经济发展速度逐年下降，产业结构调整缓慢的困难时期。在这种大背景下，保持稳定就成为了压倒一切的任务。这必然影响到对乡镇政权管理体制的改革和创新。但困难也是机遇。固守着过去的传统做法并不一定就可以渡过难关。相反，适应社会主义市场经济的要求，在农村产业结构调整中积极探索新的管理思想和管理 方法 ，适时实施制度创新，恰是我们走出困境的正确选择。

    第二，对乡镇民主的 理论 和实践的认识。我国基层的民主政治建设，是一项广大人民群众参与的事业。其进行的深度如何，发展的快与慢，与广大群众对此的认识有密切关系。从理论界来说，在加快经济体制改革的同时，适时地推动我国政治体制改革，尤其是基层的民主政治建设，已基本达成了共识。但从实际操作层次上看，仍有赖于广大基层群众对此的认同与共鸣。这种认同，从基层的群众来说，只有建立在能够促进当地的经济发展，充分调动群众的生产积极性，给当地人民带来经济上的实惠的基础上，才是巩固的和有益的。仅仅为了政治来进行这种改革和创新，是会脱离群众的。回想我国农村之所以搞大包干能够取得成功，关键在于这种制度创新落实了农民的产权，给农民以实惠，农民通过自己的劳动可以取得应有的经济回报。现在我们要进行农村基层的政治体制改革，也只有在保护农民的产权，提高行政的透明度，公平，公正，公开，由农民直接选举能够代表他们的乡镇干部的基础上，才会步步推进。

    我们应该看到，改革的过程，是一个 学习 和探索的过程。实行基层民主政治的过程，同样是一个全体人民学习和自我 教育 的过程。由于几千年来我国封建传统中皇权思想和几十年来计划经济体制的影响，要使我国广大基层的人民摆脱任人摆布，无所作为，把自己的命运系于个别“清官”身上的传统思维和行为习惯，摆脱“民主民主，党委作主；选举选举，多此一举”的思维定势，是相当艰巨的。在这方面，存在着两方面的困难需要克服。一是几十年来适应计划经济体制的干部管理体制需要进行改革，改变基层干部眼朝上为眼睛朝下。二是使广大农民真正认识到自己的民主权利，认识到可以通过行使这种权利来改变自己所处的环境，而不再陷于“不论怎麽选，反正都是上面说了算”的无所作为的思想。

    这样看来，对于这项工作，党和政府的推动是十分重要的。对于一个后发展国家，无论是经济上还是政治上的制度创新，都离不开政府的强力作用。早在19世纪，马克思就指出，自发的工人运动，只能产生工联主义，而产生不了 科学 社会主义。而要建立 现代 的民主政治和法制社会，就需要党和政府不断向广大民众灌输一种新的观念；用实践中的典型案例对其合理性不断地予以证明；并在党和政府的文件和政策中不断加以确认。这是基于我国中央权威和权力集中强大，而社会基层自组织能力普遍较弱的现实而作出的合理选择。尤如我国经济改革初期，由于个人和企业的力量过于软弱，其动力主要来自各级党委和政府一样，恐怕在政治体制改革领域中，我们也无法超越这一 规律 。但政府的作用会随着生产力的发展，经济发展水平的提高，企业和个人民主意识的增强，基层群众自组织能力的不断发展而逐渐减弱，并最终让位于制度的作用。具体讲，就是要从政府推动与优秀领导者个人才能相结合的形式，逐步转变到依靠制度和广大意识到自身民主权利的民众相结合的路径上来。而这种制度正是基层群众在长期的民主政治建设中不断创新的结果。

    第三，乡镇干部的政治素养。任何一种制度创新，都是要靠人来完成的。要实现我国基层的民主政治制度方面的创新，同样离不开广大基层干部的努力。由于我国地域辽阔，经济发展水平差异大，加上传统管理方式和思维方式对人的思想的束缚，所以表现在乡镇基层干部的政治素养方面，也是参差不齐。客观地讲，我国目前仍处于人治成分大于法治成分的环境中。但 中国 改革的一个突出特点，是中央为地方在制度创新上提供了隐性的活动空间，为地方之间的相互竞争，尤其是充分利用政策提供了激励机制。具体表现为：一是中央改革措施出台时过于原则，常常给地方执行者提供较大的理解空间和实施的灵活度。二是在一些制度的空白地带，不反对创新。有了这样的条件，加之在“人治”社会中个人作用的重要性，就为掌握资源的领导者在制度创新上提供了一个较为宽松的活动舞台。我们在新密看到的正是这样一种情形。在这里，我们不光看到了个人在制度创新和民主化建设方面的积极作用，而且了解到经过多年的探索和实践，他们已不满足于“人治”，而主动要求向法制和正规的制度方向转变的强烈愿望。因为“人治”是一把双刃剑，它可以使能人在台上时辉煌一时，也可以使能人离去后所创下的基业毁于一旦。

    虽然我们看到的即将发生在乡镇政权管理体制上的制度创新，在新密市还只是个别现象，但这代表了一种方向，说明从精英政治、能人政治向制度化、法制化的转变，是一条不以人的意志为转移的客观规律，如果违反这一规律，就必然在经济发展和民主政治建设上要付出巨大的代价。我们相信这种典型所具有的示范效应，将影响整个新密市的乡镇政权管理体制，并逐步提高乡镇干部的政治素质。它的发生，扩散，正是我国农村基层乡镇政权管理制度改革的希望。

    总之，在我们看来，对我国农村乡镇政权管理体制的改革和创新，既要积极 研究 和推动，又不能拔苗助长。正确的做法是因势利导，让有条件的地方先走一步， 自然 发展为好。因此，我们需要继续对处于转轨中的新密市乡镇政权体制跟踪调查，并继续对关口镇的创新经验予以关注。

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