重新解读农村债务的另一面——谈农户拖欠村级

农村 债务 问题 近年来为许多三农问题的专家和学者广泛提及，但这种提及往往只涉及到了狭义的农村债务问题。其实，农村债务应分广义和狭义两个概念，广义的农村债务包括村级债权 ( 主要是指部分农户所拖欠的村级的债务 ) 和村级债务 ( 即村级对外所欠债务 ) 两个方面，而狭义的农村债务专指村级对外的欠债。现在，由于多方面的因素，人们十分忌讳提及农户拖欠村级的债务问题，而使这一问题成为农村债务 ( 广义 ) 的死角被人们所忽视。因此，在农村改革进入攻坚阶段的今天，人们在关注农村债务的严重性时，应该更多地从广义的角度来关注农村债务问题。因为，在农村村级债权和债务都同样是 影响 农村 社会 稳定的不确定因素。

农户拖欠村级的债务问题是孕育于农村改革中的 历史 怪胎

农户所拖欠的村级的债务是指农户因多方面原因拖欠村级的农业税费、乡村提留、村组有偿服务费（包括劳务工和实物订购任务的折资款）及政策性罚款而形成的债权债务关系，俗称“四费”尾欠或合同尾欠，是农村债务中的重要组成部分。

农户所拖欠的村级的债务大都形成于上世纪八十年代初期至农村税费改革前期。随着农村家庭承包经营体制的确立，农村 经济 收益分配关系 ( 这里主要指农村税费征缴对象 ) 和劳务负担结算主体发生了变化，由过去的国家、集体二位一体变为国家、集体、个人三位一体，农民个体或农户成为农村税费征缴和农村劳务负担结算的承载主体。在农村税费改革前，村级组织作为乡镇政府的代表对农户行使农村税费征收和农村劳务负担的摊派与结算，于是就产生了农户因拖欠村级的“税费”而形成的债务问题。农户所拖欠的村级“税费”包括农户拖欠的国家税费，乡村提留款，粮食、棉花等大宗农副产品的订购任务折价款，劳务工折价款，计生土地等违规性罚款。其中，国家税费和乡村提留及折价款涉及面最广，数额最大，占农户所欠“四费”的 60% 以上。有资料显示：有一个乡镇的 30 个村中，农户不欠村级四费的只有 3 个村，而 27 个村的农户都与村级有欠债往来。在这 27 个村中，有 1875 户农户拖欠村级四费，农户欠村级债务全镇超过 350 万。其中，有一个村，农户欠 1000 元以上的有 243 户，欠 5000 元以上的有 27 户，欠 10000 元以上的 5 户。

造成农户拖欠村级的债务问题原因是多方面的，其主要有：第一，因 自然 灾害形成的债务拖欠。如水、旱、涝、风、冰雪等灾害造成农作物的大面积减产，农民减收，导致不少农户当年的国家税费任务无法完成，而形成农户欠村级的债务问题，这一类债务拖欠占 25% ；第二，乡村为 发展 本地公益事业所进行的大量集资款，如：建乡村中小学校、修乡村公路、改良饮水环境、改造农用电网和排灌设施等方面的集资款，由于这些集资款在集资时往往超出农民承受能力，而导致农户欠村级的债务问题，这一类债务占 40

% ；第三，农户因家庭自身原因，如人口多劳动力少或因灾、因病导致家庭贫困使当年的“四费”负担无法完成而形成农户拖欠村级的债务问题，这一类债务占 20% ；第四，乡村各种名目的乱摊派、乱集资、乱罚款等形式的农民负担遭致农民抵制，而形成农民对村级的债务问题，包括不合理的劳务工折资款，粮食、棉花等订购任务折资款，这一类债务占 15% 。

农户拖欠村级的债务总额的大量积淀给农村经济、社会发展带来很大的负面影响

农户拖欠村级的债务问题，其形成原因虽然是多方面的，其中有些甚至是乡村干部过度集资或摊派形成的，但农户拖欠村级的债务所产生的负面影响却是客观存在的。在农村全面推行税费改革的今天，人们如果因担心清理农户所拖欠的村级的债务问题会导致农民负担的反弹，影响农村税费改革的成果，而冻结或有意回避对农户所拖欠的村级的债务的清理，势必导致会导致农户拖欠村级的债务总额越来越大并带来新的农村矛盾的产生。

首先，冻结或回避对农户所欠拖欠村级债务的清理会助长更多的农户抵制合理的税费征缴，使农户拖欠村级税费的趋势无法得到有效的遏止。在经济利益表面化和收入分配多元化的今天，农户对集体的收入分配由过去计划经济 时代 的漠不关心，而现在变得斤斤计较，十分关注。如果今天有一户农户能不交，或少交了国家税费和乡村提留款，明天就有两户、三户甚至更多的农户拖欠国家税费和乡村提留，其结果：

导致拖欠国家税费和村级合理负担的农户数量是越来越多，拖欠金额是越来越大。利益驱动使农户拖欠村级税费的雪球越滚越大，它不仅表现在欠款农户总数的增加，而且还表现在拖欠金额的增长。如：有一个不到 200 户人家的村， 1979 年至 1987 年，全村欠村级债务的农户只有 21 户，欠款总额也不超过 5000 元，户平欠款 200 元左右；而到了 1988 至 1997 年，全村欠村级债务的农户就增加到 97 户，拖欠村级债务总额达到 71900 元，户平欠债超过 500 元；到 1998 年至 2000 年，全村欠村级债务户数上升到 119 户，欠款总额超过 15.1 万。

导致农户间相互攀比的现象越来越严重。过去欠村级四费的农户仅限于家大口阔、缺乏劳动力或出现了天灾人祸的贫困家庭，后来慢慢发展到无力交钱贫困户和有钱不交泼皮户、钉子户，最后是一向交款积极的老实农户也开始学着拖欠或缓交税费和提留款，于是出现了群体抗税和集体拒交的现象。

导致单个农户的欠款额度越来越大。随着农民负担的不断加码和拖欠村级债务的农户的增加，单户农户欠债额度也越来越大。还是上面所说的那个村， 1979 — 1987 年，户平欠村级债不到 200 元，最大欠款总额也没超过 500 元；到了 1988 — 1997 年，户平拖欠村级债务超过 500 元，其中 1000 元左右的有 15 户，过 5000 元的 3 户；而到了 1998 — 2000 年，拖欠村级债务 1000 — 3000 元的农户有 11 户， 3000 — 5000 元的农户有 7 户， 5000 — 10000 元的农户有 3 户，欠万元以上的农户有 2 户。

导致对农户拖欠的村级债务清收的阻力越来越大。随着所欠村级债务的农户的户数总量的增加，欠款额度的增大及拖欠款构成的越来越复，如国家税费款、乡村提留款、名目繁多的集资款和巧立名目的罚款，弄得农户一头雾水。混乱的债务帐目，缺乏强制力手段的清收办法和含糊的政策界定，使村级对农户欠款的清收处于停滞状态。

其次，是农户所拖欠的村级的村级的债务所形成的利息包袱，加重了村级债务负担。由于农户所欠的村级的债务中包含了国家税费任务和乡镇提留，以及村组共同生产费用，而这些税费任务带有明显的实效性和强制性，所以，迫使许多村组干部为填补因农户拖欠“四费”而形成的国家税费和乡村提留等任务窟窿而铤而走险。

农业税费和乡镇提留与村干部的政绩和经济利益挂钩，迫使村组干部高息借款冲抵农户“四费”尾欠款，从而加重了农民负担和村级负债。在这一政策的高压下，如果那一个村当年任务不能按时、足额完成，就要提村干部的帽子，扣村干部的工资。因此，农户欠村级一分钱，就给村组干部留下一分钱的窟窿，村组干部为了保住位子，领足工资就得想办法去填补因农户当年欠款而留下的任务缺口，而其中最简短的办法就是向银行和信用社贷款，直至在民间进行高息借款。前者在上世纪八十年代中后期和九十年代初期十分盛行，而后者则畅行于上世纪九十年代。据测算，在农民负担不断增加的那些年份，有 10% — 15% 的农民负担来自填补部分农户拖欠国家税费和乡村提留所形成的欠款而进行借贷的借贷利息，而村级债务中有 20% 左右是因为要偿还因农户欠款而导致国家税费和乡村提留亏空，村组干部为弥补亏空而进行的银行和民间的借款利息巨额的利息包袱。这样，就进一步加重了本来就不堪承受的农民负担和村级债务负担。

农户所拖欠的村级的债务问题使本来就陷于困境的农村公共支出更是雪上加霜，农业生产条件不断恶化。农村进入 20 世纪 90 年代以后，随着农民增收速度的放缓，农村集体经济积累也随之减少，在国家对农村的投入没有增加，甚至在某些方面出现递减的情况下，随着农户所拖欠村级“四费”问题的日益严重，农村公共支出日趋匮乏使日益增长的农村公共财政支出与不断紧缩的农村集体积累的矛盾，农民不断增长的农业基础设施增量的需求与现行的农业基础设施的抗灾能力不断下降的矛盾变得更加突出。于是，农户所拖欠的村级“四费”问题在此时就面临这样一种尴尬局面：一方面，是大批农业基础设施的改造与维修因村集体资金的缺乏而面临停顿，而另一方面，又因农户所拖欠的村级“四费”带来大量资金的人为积压和占用，使农村公共财政支出越来越艰难。因为，在农户所拖欠的村级“四费”中，有很大一部分是用来解决村组公共生产费用的。其中，包括农田水利设施建设和维护费，以及用于支付农用电费和农用水费等方面的费用。由于部分农户所欠的村级“四费”导致国家税费、乡镇提留、村组公共生产费用出现缺口，按照先国家税费，后乡镇提留，再村组公共生产费用的支付办法，最终缺口大都留在村组公共生产费上，使农村公共支出经费日益紧张，导致农业生产条件和农民的生活环境不断恶化。

其三，是农户所拖欠的村级的债务问题的积累与蔓延势头，加剧了农村干群间的矛盾和农户与农户间的矛盾。在农户所拖欠的村级的债务中既涉及到了国家利益如农业税收，又涉及到了集体利益如乡村提留和村组公共生产费用，也涉及到了村组干部个人的利益如村组干部的帽子和工资，因此，牵一发而动全身。部分农户因多种原因对农村税费征缴的消极抵制与村组干部顾及各方利益所采取的强制手段之间的矛盾，在农户所拖欠村级“四费”的不断蔓延的势头中进一步激化，“拉粮赶羊”与“哭爹喊娘”的闹剧在村组干部与农户间不断重复上演，极大地伤害了农村干群关系，损害了党和政府形象。同时，冻结和回避农户所拖欠的村级的债务的清收，对农村不欠村级债务的农户也是极不公平的。同属一个村的农户，同种一样的土地，同样国家的农村改革政策，但完成国家税费和乡村提留任务时采取两样的标准对待，对农户欠款问题视而不见，只字不提，不仅助长了那些欠款户，特别是恶意欠款的赖皮户、钉子户有钱不交的坏习气，而且影响了大多数遵纪守法的农户的依法、按时、足额纳税缴款的意识。其结果：一是对这些遵纪守法的农民的不公平。因为同属一个村的村民，却有两种不同的待遇。二是变相地增加了乡村干部的工作难度和激化干群矛盾。因为，大部分不欠村级债务的农户对清收农户所拖欠村级债务的强烈要求与 目前 政策为求稳定，冻结和延缓农户拖欠村级的债务的清收之间的矛盾，使乡村干部无法平衡欠款农户与不欠款农户间的矛盾。办事不公和能力不强，又成为攻击乡村干部的口头禅，无形地激化了农村干群之间的矛盾，给农村社会带来不稳定的因素。

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