农村信用社改革对农村经济的影响及其未来取向(3)

三、以服务 “三农”为导向，深化 农村 信用社改革

农村信用社作为由广大农民群众自愿入股组成的 金融 组织 , 根在农村 , 在农民。解决好“三农” 问题 , 既是农村信用社生存和 发展 的需要 , 又是党和国家赋予农村信用社的重要 社会 职责。 50 多年来 , 农村信用社对农村 经济 的发展作出了突出的贡献 , 而今已成为农村金融的主力军和联系农民最好的金融纽带 , 成为农民、农业和农村经济发展不可或缺的重要支持力量 , 因此 , 在全面建设小康社会的新形势下 , 农村信用社必须把自身发展同做好支农工作、推动农业增效、农民增收、农村产业结构调整、农村居民非农化、农村劳动力转移等新情况结合起来 , 依托政府组织 , 发挥自身优势 , 找准支农着力点 , 创造农村经济发展的支撑点。

（一）正确把握农村信用社改革的功能和制度特征。农村信用社的存在是以能否促进农村经济发展为前提的。有利于农户增收、农业发展和农村经济增长的金融需求的满足，是应当赋予农村信用社的基本功能。农村信用社作为支农的主力军，无论怎么进行改革，都应当有利于实现上述功能。只要是有利于促进农村经济发展的产权制度和组织形式，都是信用社发展的可行方向。例如，实现产权组织形式的多样化，投资主体多元化，甚至其它战略投资者愿意进入农村信用社，如商业银行的入股、收购兼并等，只要能改善信用社的经营绩效，能促进农村经济发展，都不失为一种好的形式。在农村贫困地区，现存的信用社组织形式如果不适合农村经济发展的需要，也可突破现有的各种形式，进行有益的探索。因此，改革不能在现有的机构与组织既定的前提下推行，首先要确定其功能，然后据此考虑来设置或建立可以最好地行使这些功能的机构与组织。构造农村信用社改革后的制度框架，主要和首要考虑的应该是其功能作用，而不是其“出身”。民间借贷和合作基金会，从制度安排的角度来说，不是正规的安排，特别是缺乏有效的约束机制和监管保证，风险性大。但从功能角度来说，其生命力恰恰在于替代了正规金融制度安排所欠缺的功能。一方面要求农村信用社改革的制度安排，必须首要考虑功能因素，特别是通过改革要能够提供 目前 被非正规制度安排金融所替代的功能供给；另一方面，把正规安排之外的金融行为，通过引导和规范纳入到正式制度安排中来，扬其功而避其险，这是考虑农村信用社改革的制度安排应当具备的视野。农村信用社的改革中，难免会产生各种矛盾和问题，甚至在短期内会 影响 经济的发展与稳定，我们必须坚持农村信用社支持和服务“三农”的制度特征，并通过相应的制度约束，保证其功能实现。这些制度特征和约束至少应当包括： (1) 是立足于农村社区的金融组织； (2) 这个组织的功能是聚集农村、农民和农户的资金，并通过金融手段在“三农”发展中进行配置； (3) 这个组织应当使农民贷款尽可能地方便，并有内在动力自觉并不可选择地在“三农”中寻求资金出路； (4) 这是个能够自动进化的、开放的和动态的制度安排，随着各地“三农”需求的变化而调整自己的组织结构和功能方向； (5) 这个组织体系应当具备自我风险控制能力，并受相应必须的监管约束。 [3]

（二）突破信用社就是合作制的理念，采取多种模式改造农村信用社，在农村形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系。这些改造农村信用社的模式包括：（１）在城乡一体化程度高的大城市郊区和沿海经济发达地区继续组建县市农村商业银行，同时制定《合作金融法》，允许组建县市农村商业银行的地区居民依法自愿组建新的合作金融机构，以满足弱势群体对合作金融的需要。（２）顺应国际上信用合作社发展的潮流，积极探讨将股份制和合作制相结合的农村信用社改革道路。从国际合作社运动的发展历程来看：合作金融是以个人为主要金融服务对象、以增强个人消费（而非生产）能力为主要目的的一种非主流、非商业的金融形式。合作金融组织是建立在私有产权的基础之上，纯粹以 自然 人为主要股东和客户的民营银行。政府对合作金融组织给予一定的政策扶持，但不直接持股或干预经营。具体到我国的农村信用社，可以考虑在清理现有信用社股份的基础上，分清那些股份是合作性股份，那些股份是商业性股份，并在增加新股份时做同样的划分。商业性股份按入股数额决定投票权，参与经营管理和分红。合作性股份作为一个整体来形成投票权，参与信用社的经营管理；合作股份的持有者按合作原则享受信用社提供的资金服务并享受合作资金产生的收益。（３）对某些职工持股比例较高的农村信用社，还可以进行股份合作制改造，将其改造成规范的股份合作制金融机构，即完全由信用社职工持股形成的金融机构。（４）允许城市商业银行、农村商业银行、新兴股份制商业银行甚至外资银行收购经济发达地区的农村信用社和大中城市郊区的农村信用社，将这些农村信用社变成他们的分支机构。检验其改造是否成功的标准都应该是看它能否更好地适应当地的经济发展，满足当地的融资需要。 [4]

（三）转换农村信用社的营销理念，积极探索为“三农”服务的新方式。近年来，农村信用社发展较好的省份的共同点在于，在经营中能真正立足于“三农”，端正经营方向，对支农方式进行创新，积极拓展农村信用社的发展空间。各地区域发展不平衡的实际，要求选择不同的服务方式，因地制宜地确定各地农村信用社的贷款投向、贷款方式、对农户的授信额度，积极探索金融支持农村生产力发展和为广大群众根本利益服务的新方式。首先，应该准确把握农村信用社服务“三农”的市场定位，按照优先“三农”的原则有效配置信贷资产。农村信用社的贷款应优先用于满足农民种养业的有效资金需求，剩余资金主要用于支持农民从事农产品加工、流通等多种经营活动，支持农业产业结构调整。确有富余的，可适度支持辖内符合国家产业政策、产品有销路、效益有保障的中小 企业 。其次，要适应农村经济发展变化的新特点，制定分类指导措施，创新支持方式。如对符合贷款条件的种养大户、品牌农业、产业化组织、个私经济组织，可以分别实行支农信贷卡、联保贷款、一次性贷款授信、评优授信等方式，确保信贷支农。第三，应根据经济变化的新需求，强化服务功能。如创新贷款品种、增加服务手段、转变服务方式、提供市场信息等。第四，加快改革步伐，突破机制障碍。通过加快管理体制和产权制度的改革，确保内部机制改革和扶持政策逐步到位；通过建立约束与激励机制、内控机制、创新信贷管理机制等，提高农村信用社的服务效益、管理效益和经营效益，实现社会效益和经济效益的“双赢”。 [5]

（四） 适当调整农村信用社的宏观政策定位，加快其行业管理体制建设。当前，我国农村信用社已处于加快分化的时期，合作金融、政策性金融和商业性金融的属性都不同程度地存在，因此，不宜笼统地将其定位为合作金融。对于农村信用社的政策定位问题，可依据“少说多看”的原则暂时搁置起来。农村信用社点多面广，具有服务“三农”的比较优势和组织基础，包括同农户的密切联系。因此，农村信用社以坚持为“三农”服务为宗旨有其必然性和合理性。全国的农村信用社行业管理体制，必须基于以下考虑：第一，考虑到信用社松散、多特征、多样化的现实条件，全国性纵向行业管理模式不可能管好信用社的经营行为。第二，权力集中的紧密型行业管理往往导致官僚主义、低行政效率和寻租行为。第三，行业管理实际上形成利益集团。第四，如果信用社在机构上多种模式并存，就不需要一个全国性行业管理部门来“抓经营管理”。因此，从行业管理来看，农村信用社按照自下而上逐级入股、自上而下层层服务的方式，组建金字塔式的组织体系，不仅有利于建立覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，增加其行业竞争力和拓展业务的能力，也有利于信用社更好地在系统内部调剂资金头寸、参与银行间同业拆借市场，从而增加农村资金供给，增强农村信用社抵御风险和适应 现代 金融业务发展的能力。 [6]

（五）立足于发挥自身优势，实现业务创新和内部管理的突破。 1 、要继续重点发展传统业务。充分发挥农村信用社人缘、地缘、点多面广的优势，实行全员营销。狠抓存款，壮大资金实力。盘活贷款存量，创新贷款业务。坚持走以“农”为本，支持中、小企业和个体工商户、农业产业发展的“特色”路线。 2 、要在拓展中间业务方面寻求突破。进一步增强和完善信用社服务功能，充分发挥信用社在农村和城区的网点优势，积极争取开办政策性银行、商业银行委托业务和代收代付业务，有计划、有系统地开展宣传营销活动，向社会推介服务项目和业务品种。加快农村信用社 电子 化建设，形成完备的支付交易结算系统和金融信息系统，为中间业务发展创造技术和信息条件。 3 、要在加强内控建设与执行方面有质的转变。要强化内部控制措施，使内控真正成为农信社内部管理的重要环节。 4 、要培育有理性的控制权代表——农村信用社分散股东的代理者——机构投资者。机构投资者是一个专家化的群体，代表农村信用社的自然人投资者行使资本经营权或所有权，一是有能力参与公司治理，可以克服农村信用社众多单个自然人股东行权能力不足或无行权能力的问题；二是机构投资者集农村信用社众多小额投资者的资本，股权集中度较高，也具备参与农村信用社治理的条件。因此，可以认为，农村信用社领域机构投资者的出现，将是农村信用社内部治理的 历史 性转折。 [7][8]

（六）引导和规范民间信用，放手发展农村信用合作。民间借贷 ( 也有人称之为民间金融 ) 是 中国 广大农村地区普遍存在的民间经济主体之间的资金融通形式，通常指居民个人向集体及其互相间提供的信用，一般采取利息面议、直接成交的方式。民间借贷的存在由来已久，近年来，随着国家宏观调控和利率政策调整的影响，民间借贷市场更趋活跃。农村信用社的改革不能一味无视和打压民间借贷，要引导和规范民间信用，在民间借贷与正规金融之间，建立起合法的演进渠道和制度人口。首先，必须给民间借贷以合法的空间，以使规范意义的信用合作拥有温床和土壤；可出台监管部门受权规章，允许民间借贷在给定条件下合法存在。其次，建立符合条件的民间借贷进入正规信用合作制度安排的渠道和人口。由民间借贷改造为农村信用社实行“宽进宽出”。 再次，规范发展农村信用合作社。这方面，国际经验和国内的探讨探索已经比较丰富，有条件制定《农村信用合作社法》。这个法应当规定按现代合作制原则在农村规范发展信用合作社。除立法的常规 内容 外，应充分借鉴现有农村信用社改革的经验教训，特别是应当明确以下原则：（ 1 ）实行股份合作制和无限责任制。（ 2 ）社区性质和层层合作。（ 3 ）动态开放原则。（ 4 ）规模适度原则。

（七）做大作强农村信用社必须依靠地方政府的大力支持。一是地方政府要因地制宜，明确发展思路，加快县域和农村经济发展。应从区域优势、资源优势、比较优势着眼大力发展特色经济、绿色农业，支持农产品深加工、精加工，大力推动农业产业化发展拉长农村产业链，提高农产品附加值，增加农民收入，壮大农村经济。从发展生态 旅游 业，支持小城镇建设入手。引导农村信用社资金与农业 科技 、市场信息相结合，为农村信用社资金投放创造良好的经济环境。二是要积极支持农村信用社做好增资扩股和壮大资金实力工作。地方政府应加强协调和指导，出台相应措施，引导和鼓励农民、城镇居民、工商企业、民营资本等民间资本投资农村信用社，以不断扩大农村信用社资金实力，为加大信贷“支农”力度提供资金保障。三是要大力整治信用秩序，培育和建设良好的信用环境。要把信用环境纳入打造诚信政府这一系统工程，像抓招商引资、重点项目工程那样，积极推动创安工作，深入开展创建信用乡（镇）、信用村活动。把打击逃废债务、保护债权纳入创建农村信用工程，凡涉及到农村信用社债权的企业改制，相关农村信用社要参与企业改制全过程，防止企业在改制过程中悬空金融债权。要抓住源头治理，采取强有力的措施，协助农村信用社清收地方政府及村、组贷款和县直单位干部职工的逾期拖欠贷款，对蓄意不还的“钉子户”进行惩戒，以良好的信用环境为县域金融保驾护航。 [8]

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