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“三农” 问题 是一个时期以来，党和政府十分关注并着力解决的重大问题。从党的十一届三中全会确立我国 农村 经营体制以来，我国宪法数度修订，根据改革和 发展 的需要，确立农村经营体制的 法律 地位，并就关系农村 社会 发展和稳定的一些重大问题制定专门法，以维护农村经营体制的长期性。为促进农村社会更快更好地发展，尽快缩小城乡差距，使农村社会跟进全国发展步伐， 1982 年以来中央先后出台了 6 个一号文件，重申党对农村的基本政策，在政策上调整城乡利益分配关系、工农利益分配关系、农村不同层次、不同产业和产品的利益分配关系，进入新世纪，中央及各级财政加大了对农业和农村的转移支付力度，保护农民利益，增加农民收入。但是，农村社会的矛盾仍然不断出现，有些问题并不如出台政策的人们预期的那么好。那么，农村到底怎么啦？顺着农村社会发展的进程，也许我们可以在思索中得出一些结论。

前发展时期（ 1979 — 1989 ）。这一时期是农村快速发展，农民收入稳步提升，农村社会相对稳定的一个时期。自 1982 年 1 月 1 日中央发出第一个“一号文件”之后，连续 4 年就“三农”问题下发了一号文件，这五个一号文件主要从 理论 上阐明家庭联产承包责任制“是在党领导下 中国 农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。从措施上延长土地承包期 15 年，给农民吃下定心丸，取消农副产品统购派购制度，繁荣农产品市场，调整农业税征收办法，大力发展乡镇 企业 等，这些政策是对家庭联产承包责任制的补充和完善。这一时期的政策特点是重在人的生产积极性的发挥以及农村劳动力的转移，辅之以农产品市场的建设。由于人的积极性的充分发挥，农村生产力得到了空前发展，农民收入得到了空前提高。但就生产要素而言，一个关键要素——土地的规模效益没有得到发挥，农村劳动力饱和没有得到缓解，农产品市场的饱和状态没有得到缓解，这就给农民的继续增收埋下了难以逾越的障碍。另一方面由于家庭联产承包责任制的建立，农村社会管理体制也发生了根本改变，突出表现在管理队伍的空前膨胀，管理成本的急剧增长，这就为农民负担加重埋下了伏笔。

后发展时期（ 1990 — 1999 ）。这一时期农村 经济 发展进入了一个较为缓慢，甚至停滞不前的阶段。在这一时期全国人大出台了《农村土地承包法》，确立农用土地承包期三十年不变，再给农民一个定心丸。中央对三农政策也提出了一系列的政策，包括调整农业产业结构，鼓励农民进城经商打工，加快小城建设，减轻农民负担，增加农业的投入等，以巩固和促进农村经济社会向前发展。但是由于这一时期农产品价值一直走低，农民现金收入不见明显增长，有些年份甚至出现回落。与此同时，乡镇政府机构及人员不断膨胀，以及管理体制的不顺，加剧了基层财政的困难，各种收费开始野草般萌芽，有些地方甚至到了暴敛的程度，而且屡禁不止，农民叫苦不迭，政府和农民、干部和农民矛盾突出，有些地方到了天怒人怨的地步。可以说这一时期是我国三农问题反应最多，也是最强烈的一个时期。

利益调整时期（ 2000 — 2003 ）。在这一时期中央解决三农问题的根本政策措施就是减轻农民负担，以稳定农村社会。以安徽改革农业税征收办法试点为先导，出台了一系列规范涉农收费的配套改革措施，主要包括：取消三提五统，取消劳动积累工和义务工，取消屠宰税，严禁各种摊派，取消农民建房收费等各种不合理收费，按照田亩计税的原则，规范农业税征收办法，精减乡镇机构和人员，调整村设置及减少村组干部，增加中央转移支付力度，保证农村基层政权正常运转。这些政策的出台受到农民的普遍欢迎，农民的收入从减负中获得了一定的增加。

新发展时期。 2004 年，中共中央在时隔十多年后又以一号文件的形式提出了关于增加农民收入的若干意见，这个意见包括的 内容 十分丰富，主要有：降低农业税率，提高粮食收购价格，实行粮食直补政策，取消农村特产税，实行最严格的耕地保护政策，加大对农业的投入等等。这一系列政策的出台极大地刺激了农民生产积极性，特别是粮食主产区农民的生产积极性，农民人均年增收高达 500 元以上，增收幅度也是十多年来最高，开辟了农村经济社会发展的崭新时期。

纵观我国农村经济社会发展的 历史 ，我们不难发现，体制建设严重滞后，而政策调整又过于频繁。由于体制的不完善，导致了农村社会发展矛盾多多，这些矛盾在政策的调整下，有一些得到了解决，有一些得到暂时性的缓和，还有一些则成为痼疾，同时新的问题又涌现出来，让政策的制定者始料不及。为什么会出现这种情况？原因其实很简单。中央宏观政策出台后，各地在执行中央政策的过程中，又出台了一些地方性政策，这些政策经常不能避免倚重倚轻的问题。比如在税费改革中有些地方过分强调农村社会的稳定，出台了不清收“老欠”的政策，这个政策不仅在农村集体经济组织内部造成分配的不公，而且也有失税法的公平，由此又导致了许多新的问题，比如农民集体观念和国家义务观念的缺失。又比如，一些地方在精减乡镇机构时，随意撤消乡镇兽医站。岂不知我国动物检疫法又赋予了这个部门检疫权，兽医站没了，农民卖猪却难了，农民对此意见很大。还有农民建房收费的问题，政府不收，集体经济组织可不可以收？如果不收何以体现集体经济组织内成员之间平等享有本组织共享资源的权力？再有农村小型水利的管理，在各级财政拿不出足够资金维修的情况下，如何改革旧体制，让新体制来保证农村小型水利的安全和效力。凡此种种，在没有一个健全的体制下，仅靠政策的调整无论如何是做不到的。

毫无疑问，政策的调整是必需的。但以理性的眼光看，第一位的应该是体制，次为法律，再次是政策。体制是国家制度的根本，法律是保障体制健康运行的手段，政策是弥补体制不足的措施。体制是长效的，而政策是暂时的。因此，建立长效的体制，以保证农村经济社会持续健康发展至关重要。必须考虑我国国情，立足农村发展的需要和现状，从体制建设入手，构建符合农村经济和社会发展的运行机制和管理体制。主要包括农村经济管理体制、农村行政管理体制、农村社会发展体制、农村事务管理体制。

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