抗旱中的水利设施、村级组织和农民(1)(2)
2015-06-08 02:33
导读：二、对上述片断的讨论 荆门市地处江汉平原，土地肥沃，经过人民公社时期大规模的水利建设，初步形成了以漳河水库为后盾，中小型水库和泵站为骨干
二、对上述片断的讨论
荆门市地处江汉平原，土地肥沃，经过人民公社时期大规模的水利建设，初步形成了以漳河水库为后盾，中小型水库和泵站为骨干，小型堰塘为基础，大、中、小结合，蓄、引、提相配合的灌溉供水体系，使全市的有效灌溉面积在1980年代初达到140万亩，占总耕地面积的92%。正是靠着这一辉煌成就，1983年荆门市被列为全国50个商品粮市、县基地之一。然而，在上述片断中，我们看到的却是断裂的水利系统、陷入困境的水利设施、无为的村级组织以及个体农户无奈又无序的自抗。究竟是什么原因导致了这一局面？依据多年来对荆门农田水利的调查，我们认为，导致上述困局的原因主要有以下三个方面：
一是水利体制的市场化改革，将具有公益性的水利设施逼入经营困境。水利体制的市场化改革起始于1980年代初，是随着农村经济体制改革而启动的，其内容包括将水利工程单位进行企业化改制，改革农田水利收费制度。前者意味着国家将水利工程的管理成本转嫁到农民，后者意味着水利工程单位进一步与政府脱钩，转变为市场经济主体。问题是，这两个方面改革的着眼点都在水利工程本身的经营机制上，忽视了这一机制得以运行的其他相关条件。农业用水市场的建立除了水利工程单位要转变经营机制外，还需要市场中的买卖双方具有稳定的合作关系，而目前，至少就买方来说尚不能算是合格的一极。卖方若想通过市场经营来维持自身生存，必须解决两个问题：一是水能卖出去，二是卖水的钱能及时收上来。就前者，不仅受自然因素影响极大，而且农户还有许多替代性选择，经营者完全无法预测；就后者，水利工程单位面对的是分散的农户，不要说农户是否合作放水本身就是个大问题，即使放水，收费成本也会高得让水利工程单位难以忍受。目前大中型泵站的困境，很大程度上是因为抽水时数少、维护成本高和抽水后难以如期将水费收上来造成的。而陷入困境的泵站，在抗旱中很难有效地发挥作用。
二是税费改革后乡村组织退出农户生产环节，农户合作灌溉的组织纽带严重弱化。在荆门区域，目前能够使用和正在使用的大、中型水利工程基本上是人民公社时期修建的。这些水利工程因在规模上与人民公社体制相契合而能得到较好使用。如新贺泵站为中型泵站，灌溉覆盖了全公社80﹪以上的农田，抽水灌溉由公社水利员统一安排，以生产大队为单位，按田亩收取水费，在生产大队内，则由分管水利的副大队长安排本大队各生产队的抽水顺序，这样，泵站灌溉得到了体制的支撑，自泵站建成后至人民公社体制瓦解前，灌区范围内未曾发生过人为性旱灾。人民公社体制瓦解后，原先的组织基础不复存在，但乡村组织通过统筹共同生产费仍然维持了以村民小组为单位的共同灌溉模式。统筹共同生产费构成了泵站与个体化农户形成稳定的供水关系的纽带。
税费改革后，共同生产费被明令取消，并禁止乡村组织插手农户的生产环节。这样，原先维系泵站与个体化农户的供水关系的纽带被切断。因为泵站最小的抽水单位至少是一个村民小组的规模，它无法为单个农户抽水（因为单个农户无法承受单独抽水的高成本），而在小组内部，有些农户的农田水源条件较好，他们能够自己想办法解决问题，另一些农户则只想搭别人出钱抽水的便车，小组内没有任何一个人比其他人更有权威来说服其他人，以小组为单位从泵站抽水再也无法组织起来了。
三是个体农户的小水利建设，进一步切断了农户与大中型水利设施的供水关系，导致原有灌溉系统的瓦解。税费改革后，中央一系列惠农政策的出台及对小微型农田水利工程建设的补助，极大地刺激了农民兴建以堰塘、机井、小机台为内容的小水利建设。然而，由于缺乏规划，这类小水利建设十分低效，不仅无法解决抗旱问题，而且切割原有的水利系统。以新贺泵站灌区为例，截止到2001年，新贺泵站仍可以为季桥、新贺、贺集三村近5000亩农田抽水。2003年后，农户大挖机井，如贺集村三组仅110多亩水田却挖了13眼机井。小组内因为有的农户已经挖了机井，他们便不再用泵站抽水，以小组为单位从泵站抽水再也无法组织起来，泵站的灌溉面积逐渐缩小。久而久之，泵站附属设施逐渐被破坏，以致大旱来临时，即使农户想用泵站抽水，也可能因无渠过水而抽不成。
三、几点思考
2005年，荆门农民抗旱之难凸现了当前农田水利衰败的现状。这种衰败导致了荆门农村在大旱面前，一方面，大中型水利设施发挥不了作用；另一方面，农户自建的小水利因水源短缺又不能有效抗旱。因此，改变这种令人堪忧的状况，必须确定并协调好国家、乡村组织及农民在农田水利建设、管理和使用中的地位和作用。
一是国家在加大农业基础设施建设投资时，应将农田水利建设看作一项
系统工程。水利工程系统是由防洪、排涝、灌溉三大系统构成的。虽然不同的系统承担的功能不一样，但一定区域内水利建设的总体效益取决于三者之间的协调与互补。从每一个系统来看，它又是由不同类型、规模大小不一的水利工程构成的，它的整体效益同样取决于这些水利工程之间是否构成了一个协调与互补的运行系统。以农田水利为例，为农田灌溉服务的不同类型的水利工程，在功能、性质、规模、自然条件、灌溉能力上存在不同，它们之间若能构成一个协调与互补的系统，便能大大提高各水利工程的效益，如大、中型水利工程数量少、灌溉覆盖面积大、使用成本高，但水源充足，通常能应付百年不遇的大旱；小型水利工程数量庞大、使用方便，但通常水源不充足，在干旱年景无力抗旱。小型水利工程要能发挥作用，关键在于它能否从大、中型水利工程得到水源补充。
当前，国家在水利建设投资上的总体思路是重点扶持大、中型水利工程的更新改造，对小微型水利建设采取补助的办法。问题不在于这种投资结构是否合理，而在于这种投资所造成的结果能否形成一个有机的农田水利系统。只有系统化的农田水利才能带来农田水利建设的高效益。为此，国家在农田水利建设投资上必须要有系统观。
二是统一规划、合理引导农民投资水利建设，避免浪费资源和破坏生态环境。农民投资小水利建设，在一定程度上缓和了因国家投入不足所造成的水利困境，这些小水利工程也能解决正常年景的农业用水。此外，原有的水利工程设备老化、附属设施破损严重和农民无法合作也是农民投资小水利建设的重要原因。但是小水利抗旱能力差，且容易带来两个严重后果：一是破坏原有的灌溉系统，加速已有灌溉系统的瓦解，增加了农业遭受旱灾的威胁性。因为农民的小水利建得越多，农民就越不会使用原有的大中型水利设施，这些水利设施因长期得不到使用就没有必要的维修资金，就被迫闲置在那里，而一遇大旱要启用这些水利设施时，这些水利设施可能无法使用，人为的旱灾就不可避免。二是造成资源浪费，破坏生态环境。原本一个小型机台便可解决全组的灌溉，因相互之间不信任和无法排除搭便车者，每户不得不购买至少一个潜水泵、数百米的电线和水管，有些水源条件不好的小组，农户争相打机井，恶性竞争，破坏地下含水层，引起生态灾难。
造成上述后果的一个重要原因是，在国家宏观决策和农民的微观决策之间缺乏基层政府从自身的实际情况出发对水利建设进行规划，为此，各级政府不能盲目鼓励农民的小水利建设，不能仅仅从数量上去评价农田水利建设，还应当从整体的、长远的角度对农村的小水利建设进行统一规划，引导农民合作，维护好、使用好已有的水利设施，对于那些可能破坏生态环境的水利建设应予以坚决制止。
三是因地制宜，完善农村基层自治组织，着力解决大中型水利工程单位与个体化农户的衔接问题。税费改革后乡村社会出现了两个明显的趋势：一是越来越多的水利设施进行巿场化改革而成为巿场主体；二是农村基层自治组织越来越弱化，正逐渐丧失组织农民的能力。这两个趋势的发展意味着，水利工程单位越来越与乡村社会分离，水利工程单位与个体化农户之间正失去中间纽带而趋于断裂。当前，作为连接水利工程单位与个体化农户之间供水关系的主要政策思路是强调组建农户用水协会，希望用这一民间组织形式来替代原有的正式基层自治组织的功能。但是农户用水协会要能担负起连接水利工程单位与个体化农户的职责，它必须解决两个问题：一是它的权威来自何处？二是它何以能担此重任？从荆门情况看，农户用水协会成功运作的案例极少，关键在于它的权威性不足，无法解决少数农户的搭便车问题。因此，不能单纯依靠农户用水协会这一个组织，还应发展其它的组织，包括已有的基层自治组织，切不可因税费改革而一味从政策上削弱基层政府和村级自治组织，而应当因地制宜，实现基层政府和村级自治组织的功能转换，切实让它成为农民所需的组织纽带。
四是小型水利工程的市场化改革应慎重，切不可搞一刀切。当前，国家对于小型水利工程改革的总体思路是巿场化，即通过拍卖、租赁、承包变更小型水利工程的产权、经营权或使用权，希望以此来盘活这些水利设施。从荆门的情况来看，这种巿场化取向的水利工程改革产生了两个不好的后果。一是供水巿场并未如政策设计者所期望的那样建立起来。水利设施的拍卖、租赁或承包，构成了巿场化供水关系的卖方，但买方巿场仍然无从建立，因为买方是极度分散而又分化的个体化农户，巿场并不具有将个体化农户组织起来的能力，因此，巿场化改革后的水利设施并没有扩展它的使用与效用，反而使它的功能进一步萎缩。二是造成了农村中的强者对水资源的垄断。作为巿场化改革的后果，原有的水利设施无一例外为农村中的强者所拥有，不仅因为经济能力，更重要的是唯有他们所具备的狠气才敢于经营，因为他们有能力阻止他人搭便车，也正是因为他们的强势，在与村民的水资源交易中他们总是处于优势地位，容易损害多数农户的利益，或者因为他们垄断已有水利设施，导致其它农户不得不投资购买抽水设备、增加生产成本。为此，小型水利工程的市场化改革一要慎重，因地制宜，不可迷信市场化力量；二要协调，强化而不是弱化水利工程的整体功能；三要加强监管，避免引发各种矛盾和冲突，使改革真正符合农村绝大多数人的愿望。
主要参考文献：
1、罗兴佐.泵站是如何陷入困境的[J],调研世界,2004（9）.
2、罗兴佐.税费改革后的农田水利困境[J],调研世界,2005（11）.
3、罗兴佐.乡村组织难题与农民的灌溉困境[J],中国改革,2006（4）.
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