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1946年中，国民党挟其实力优势，向中共发起军事进攻，全面内战爆发。其时国民党上下志得意满，多数高级将领对战争前途表示乐观。国民党军参谋总长陈诚曾10分自信地表示，对中共“也许3个月至多5个月便能解决。对于交通，任何1线均可于2周内打通。”[1] 然言犹在耳，国民党军便在战场上屡遭败绩，开战不过1年便由攻转守，其统治后方更是陷入政治、经济、社会的全面动荡之中，由此引致国民党不得不实行所谓“戡乱动员”，企图集中全力与中共1搏。本文以“戡乱动员”实行前后之历史为背景，概论国民党“戡乱动员”之缘起、实施及影响，期使对相关问题之研究更进1步。[2]
“戡乱动员”的历史背景 国共内战爆发之初，国民党高级军事将领多数认为，战争将很快以国民党的胜利及中共的失败而告终。1946年底，国民党召开制宪国大，通过其主导制定的宪法，继之于1947年3月断然破裂国共关系，继而占领延安，表现出政治与军事的强势强力。然而不出数月，国民党即为山东战场之挫败及中共在东北的大规模军事反攻所震撼。及至全面内战爆发1年之际，国民党不得不承认：国军“以优势之装备及兵力，未能1举击破匪军主力，且于各战场屡遭局部重大之失败”；国军“始而失之骄，继而失之惧，遂致因惧而处处被动，由指挥过失所招致之失败，益影响战斗精神及士气之低落”。[3] 由此军事失利而招致国民党统治的重大危机，在政治方面，未能整合社会各阶层的支持，反而疏远了部分中间力量；在经济方面，未能控制通货膨胀的恶性发展，经济重建步履蹒跚；在社会方面，未能有效因应各种矛盾，致使学潮频起、社会动荡、民众不满；在外交方面，对美对苏外交均无重大突破，国际支援不及其预期；在其党内，重重矛盾与派系纷争不断激化。此等颇具戏剧性之情势发展，反映出战后中国政治社会形势演变转换之急速，大大出乎国民党原先之预料，引起了国民党内部深重的危机感。 1947年年中，中共转守为攻，战场形势已不容国民党乐观，其党内不仅没有人再提所谓3到5个月“消灭”中共的夸张之词，而且弥漫着对其自身命运的浓重悲观气氛。1年前极力主张打内战的1些国民党高级军政官员，此时亦意态消沉，别有表示。阎锡山认为“依现在情况，3个月后局面恐有大变化”；傅作义“谓以如此政治如此军队剿共，直不知何年才能告1段落”；白崇禧“讲到剿共军事屡摇头，表示无把握”；胡宗南直言“当前战场我军几均处于劣势，危机之深，甚于抗战”；负责军事指挥的参谋总长陈诚，由于屡屡失利而“颇露消极之意”。军队将领的态度既如此消极，党政官员对战争前途更无信心。陈立夫感叹“不想军事已到如此地步”；孙科直称如此“剿共决无把握”；张继认为形势发展“江河日下”；王世杰感觉“大多数人均有重大恐惧心”。但对如何挽救此等危局，国民党高层并无明确的主张和有效的办法，其中1些人如孙科等主张退出东北，力保关内不失；1些人如梁寒操等建议在东北实行和苏政策，以支撑东北局势；还有更多的人将希望寄托于美国援助。[4] 但由于国民党战后执政的表现不佳，美国对国民党政权的态度也不似以往积极。美国驻华大使司徒雷登在发给国务院的报告中，认为国民党的政治地位由于经济和军事状况的加速恶化而更为虚弱，社会不安与失望日见增长，共产党的威望因为华北和满洲的军事胜利而大大加强，他甚至已经预见到国民党内其他派系上台或中央政府瓦解的可能性。[5] 作为国民党领袖，蒋介石深知局势之不利与严重性。他以“危急存亡之秋”、“濒危阶段”、“非生即死”等用语，形容1947年中之局势，认为：时局逆转，人心动荡，军、政、经、社均濒危殆，本党同志大都苟且自全，多失信心，顿呈忧惶之象。[6] 他在对国民党高级将领训话时颇为不甘地质问：“剿匪军事到现在已经荏苒1年了，我们不但尚未把匪军消灭，而且不能使剿匪军事告1段落，这究竟是什么缘故呢？”中共“何以能用劣势装备而且毫无现代训练的部队来击败我们整师整旅的兵力？此其原因何在？症结何在？”蒋认为，“主要的必然不在物质方面，而是在士气精神上面。”[7] 实行“戡乱动员”，以强力手段处置危局，就是蒋介石心目中提高“士气精神”的重要举措。 战争确乎不是单1的军事行动，还牵涉到政治、经济、社会等各个方面，但全面内战开始后，因为种种原因，国民党迟迟未能进行公开的战争总动员。战争之初，为了对外维持“和谐”、“和平”之表象，国民党动武的名义是“恢复交通”、“难民还乡”等等说辞。1947年3月以后，国民党虽然断绝了国共关系，但用兵名义仍为“绥靖”，即清除地方之“不靖”，以缓和舆论要求和平之压力。因此，1方面是国民党在前方对中共进行军事进攻，另1方面是国民党在后方面对舆论批评和学潮工潮，社会动荡不安。如果说在内战初期国民党军事胜利之时，对这种状况尚能予以1定的容忍，那么在国民党军事不断失利并由攻转守之际，便再也无法容忍这种状况之继续。蒋介石深感有调整政策、实行总动员、加强统治之必要，即所谓“剿匪军事，不仅为1单纯的军事问题，且有其政治性与经济性，……如仅以军事力量作战，而其他力量不发生作用，就战争之立场言，则为战力分散，乃军事上之孤军深入，即为被匪各个击破之态势。”[8] 1947年3月，国民党举行6届3中全会，如何集中力量“讨伐”中共成为会议的主题之1。张继领衔提出《请对共产党问题重行决定态度以维统1而保民生并利宪政之实行案》，要求对中共采取强硬态度。萧铮、任卓宣等提出：共产党问题是今天最重大的问题，我们的军事行动感受威胁，在舆论上受到压迫，应该转变空气。大连市党部、重庆市党部等向全会提出议案，要求下令否认中共为合法政党，并予明令讨伐。在1片反共声浪中，全会公开宣示，对中共“军事叛乱自不能不采取坚决迅速之措置，而予以遏止”。[9] 其后，国民党在山东和东北战场接连失利，各大城市发生大规模学潮，对国民党统治造成强烈的震憾，实行总动员、以全国之力与中共作殊死之搏的呼声在国民党内日渐强烈。白崇禧上书蒋介石，建议政府应变成战时体制，使能担任全国总动员之任务，以全面之力量，攻击全面叛乱之敌人。徐永昌和贾景德也向蒋介石提出：“现在我方是以经常应付非常，应以非常应付非常，1切以灭共为目标。吾人应承认，今日之中国，可能成为共党之中国，吾人应利用1切人力物力以灭共”。[10] 蒋介石于此认为：若不早下决心，用斩钉截铁手段，拨乱反正，则因循延误，更难挽救，故决定先肃清后方，安定社会。[11]“戡乱动员”因此而呼之欲出。 “戡乱动员令”的公布 1947年6月30日，国民党中央常务委员会和中央政治委员会举行联席会议，蒋介石在演讲中为与会者打气说，“实际上军事并未失败，经济基础亦毫未动摇，而我们完全是为共产党宣传所摇动，亦全由我们自己党员不听命令、不实做、不努力，换言之，我们并未失败，完全是我们自己动摇”。他“提醒大家，如不于此可为之时努力好作，努力厉行改革，若1旦至共党胜利，我们全党再无立足之地，亦更无恢复之时。”他提出对中共“明令讨伐。如其他党派反对，虽至其完全的退去，亦不姑息，主要在实行全国总动员。”[12] 7月3日，蒋介石又召集国民党高层讨论此事，与会者多未表反对。4日，国民政府通过蒋介石提交的《为拯救匪区人民，保障民族生存，巩固国家统1，提请厉行全国总动员，以戡平共匪叛乱，扫除民主障碍，如期实施宪政，贯彻和平建国案》，声称“和平建国之国策，已非以政治方式所能求得解决”；表示“政府决心戡乱，实出于万不得已”；决定“实行全国总动员，号召全民，1致奋起，淬厉进行”。[13]“戡乱动员”由此成为国策。与此相配合，8月20日，国民党中常会通过《戡乱建国动员方案》，强调“使用1切力量，支援前线，争取胜利，在此过程中，绝不容有任何和平之幻想”；要求加强国民党各级组织，大力组训民众，协助征兵征粮，确立国民党对各级政府和民意机关的领导地位，发起“戡乱建国”总动员运动。[14] “戡乱动员案”通过之后，对于如何实行“戡乱动员”，国民党内部有不同的意见。有人认为，可继续实行1942年公布的《国家总动员法》，“集中全国人力物力，达成军事第1胜利第1之目标”；也有人认为，《国家总动员法》为因应对日抗战而制定，继续沿用于“戡乱”，有使中共成为交战团体之顾虑，不如另订“实施纲要”较为方便与灵活；结果后1种意见得到多数人的支持。7月18日，国民政府公布《动员戡乱完成宪政实施纲要》（此案与4日国民政府通过的“全国总动员案”1般并称为“戡乱动员令”），规定在“戡乱动员”时期，应积极动员兵役、工役及各项资财，凡有规避妨碍之行为均应依法惩处；怠工、罢工、停业、关厂及其他妨碍生产及社会秩序之行为均应依法惩处；对于日用品价格、工薪及物资、资金、金融业务，得加以限制或管理；对于煽动叛乱之集合及其言论行动，应依法惩处。根据这个纲要，随后出台了1系列有关实行“戡乱动员”的具体政策措施。27日，国防部命令各地警备司令部：对游行、请愿、罢工、罢课之处理，除出动警察外，必要时可出动宪兵、警备部队协助；如发生暴动抗乱情事时，警备部队可在请示当地最高军事长官后出动镇压。11月1日，行政院公布《动员戡乱期间劳资纠纷处理办法》，规定禁止罢工怠工，遇有劳资纠纷，由县市政府设立劳资纠纷委员会裁决，并得强制执行。12月6日，教育部公布《学生自治会规则》，规定学生自治会不得参加校外团体活动或有校际间联系组织，校方可审核撤换其负责人，并可在其违反规定时撤销解散之。9日，行政院公布《动员戡乱完成宪政国防军事实施办法》，规定实行征兵征粮；征调、征用或租用企事业单位员工和民间运输工具器材；必要时得停止或酌减客货运输；国营工厂生产应优先供应军用；民营工厂生产应以军需为要求，可以征用改造等。[15] 当局制定这些办法的目的，在于稳定后方形势，控制反对力量，动员社会资源，进行反共战争，其中军事动员和经济管制方面的规定基本得以实施，但对于学运工运的控制和民营经济的动员成效则不如预期，尤其是中共领导的城市学生和工人运动仍然此起彼伏，动摇着国民党后方的稳定。 “戡乱动员令”之实施 国民党实行“戡乱动员”首先是为了对付中共。“戡乱动员令”发布前后，国民党发布了1系列严厉镇压中共尤其是中共在国统区地下活动的通令，其中以1947年9月5日行政院公布的《后方共产党处置办法》为代表。该法下令后方中共党员应限期申请登记，脱离党籍，并得施以感训或劳役；不登记者1律予以逮捕，移送有关机关审判惩处；中共在各地组设之机关团体1律予以封闭，其房屋及1切财物，除属于他人所有经查明得发还外，悉交当地政府依法处理。[16] 该法颁布后，国民党在其后方各地加强了对中共地下活动的镇压，并对被捕之中共地下党员施以各种刑罚，直至处以死刑。但是，中共地下活动并不因“戡乱动员”而中止，在国民党后方各地尤其是各大城市的中共地下活动仍然极具组织和成效，并已渗透至各行各业，甚至是国民党赖以维持其统治的主要力量――军警宪特部门，直接动摇和威胁到国民党统治的稳定。直至1948年秋，在国民党日渐以实行严刑峻法而控制后方局势的情况下，中共因军事政治全面胜利已经在望，为了避免不必要的损失，中共中央遂指示“在城市方面，应坚决实行疏散隐蔽、积蓄力量、以待时机的方针”；“1切蒋管区的城市，尤其是上海，应实行有秩序的疏散。不论党内党外，凡是已经暴露或为敌特注意的分子，都应设法离开岗位，首先向解放区撤退。”[17] 此后中共在国统区各城市转向以组织护厂护校、策动起义、准备接收为中心的斗争策略。 “戡乱动员令”发布后，除了动员各种社会资源支持战争之外，其最大影响在于对人民各项自由权利之限制。此后，国民党的统治日趋严酷，对舆论的钳制不断加强，异议声音的表达日渐受限，国民党统治区呈现出1派肃杀之气。 抗战胜利后，国民党在舆论压力下曾废除若干限制人民自由权利的法令法规。1946年12月制宪国大通过的《中华民国宪法》，对于人民自由权利也有较为宽松之规定。但不等这些规定落在实处，随着民间反战运动的高涨，尤其是中共对反战运动的支持和1947年5月的反战学潮，使国民党后方城市局势动荡，直接影响其统治的稳定，迫使国民党不能不加强统治，更多地限制人民的自由权利，“戡乱动员”则为这样的限制提供了“合法”依据。1947年12月25日，在《中华民国宪法》施行的当天，国民政府公布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》，规定如有将军队、军事要塞、军械及1切军需品交付“匪徒”者，投降“匪徒”者，煽惑军人叛逃者，泄露军事秘密者，为“匪徒”间谍及招募兵工、募集钱财、供给军用品及其他物资者，意图妨害“戡乱”、扰乱治安及金融者，可处死刑或10年以上有期徒刑；以文字、图画、演说为“匪徒”宣传者处3年以上7年以下有期徒刑。该“条例”的施行区域，起初只限于所谓“匪区”或“绥靖区”，1948年11月4日，在国民党统治全面动摇之际，由蒋介石下令施行于全国。[18] 为适应宪法实施后既要对外维持“民主”形象，又要加强镇压、稳定统治之需要，蒋介石于1947年12月13日向立法院长孙科提出：现行法令与宪法抵触者众多，如“后方共产党处置办法”等，概对中共采取以军法审判之严峻处置，虽经国民政府备案，究未能悉符法定程序，且与宪法中人民不受军法审判之规定不免抵触。因此，他要求将有关处理中共人员的办法统1整理为特别刑事法，专设审判中共案件之特别法庭，在系统上隶属于司法机关，而由各级军法机关兼理其事，其审判程序与军法相同。根据蒋介石的指示，经过立法院的讨论，1948年4月，国民政府公布了《特种刑事法庭组织条例》和《特种刑事法庭审判条例》，规定在首都设立中央特种刑事法庭，在若干地点设立高等特种刑事法庭，专门审理与“戡乱”有关的案件；判决后不得上诉或抗告，但处5年以上徒刑者可向中央特种刑事法庭申请复判。国民党设立特刑庭的目的，是“与戡乱建国相辅而行，审判案件应与国策配合”，避免出现1般司法审判须经多级审理、需时较长的情况，以迅捷强力之手段镇压中共及国统区民主运动，安定后方形势。为了保证特刑庭的审理能够配合“戡乱建国”之国策，蒋介石指示应尽量由军法机关人员兼办特刑庭的业务，各地军政机关和军警部队并应切实协助特刑庭的工作。军事当局甚至主张，不仅在每1绥靖区所在地，而且在每1兵团司令部所在地设立特刑庭，并随军队进止而随时判案，只是格于司法当局之不同意见而未实行。根据1948年6月5日国民党中央党政军干部联席会议的决定，各地国民党干部联席会议于必要时得邀请当地特刑庭负责人参加，并随时提供情报供其参考；特刑庭于承办案件发生困难时，亦得商请各单位予以协助。[19] 特种刑事法庭因此成为国民党镇压反抗、维持稳定的重要工具。 还在特种刑事法庭“组织条例”和“审判条例”正式公布之前，上海特刑庭已于1948年3月12日开始办公，显示面对着日渐严峻的形势，国民党对形式上的程序公正亦无暇多所顾及。第1批特刑庭设在南京、上海、北平、汉口和广州，其后又陆续在天津、青岛、西安、杭州、福州、安庆、兰州、迪化（乌鲁木齐）等地设立。从此以后，凡非军人身份，触犯《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》的案件，1律送特刑庭审理，并在很短时间内结案执行。中央特刑庭成立的第1个月，仅审理南京上海2地的复判案件即有23百件，可见特刑庭的判案数量不在少数。但即便如此，国统区各城市的“危害治安”案件仍层出不穷，社会动荡有增无已，仅1948年上半年比较有影响的学潮和工潮就有1月上海同济大学学潮，2月上海申新工潮，4月北平学潮，6月反对美国扶植日本的全国性学潮。为了遏制形势的恶化，8月17日行政院又发布命令，规定：1、司法警察机关于情形紧迫时可无搜索票而迳行搜索住宅或其他处所；2、对于罢工及其他妨害生产之行为严予禁止，违者移送特刑庭；3、对于学生罢课游行、聚众请愿、扰乱治安或文字鼓动、口头煽惑、破坏秩序者，切实禁止或解散，重要者送特刑庭；4、各机关团体学校负责人应切实负责维持秩序，发现违法者应向治安机关陈报，并尽可能协助侦取证据，违者应予惩处。[20] 在国民党的严厉镇压之下，也由于中共根据形势变化而适度改变了城市斗争策略，1948年下半年以后国统区学潮和工潮的发生频率有所下降，但是国统区形势并未因此而平静，因币制改革失败和军事全面失利而引发的更为广泛而剧烈的社会动荡正在酝酿发生之中。 “戡乱动员”对中间势力之影响 国共两党自全面内战爆发后即处于交战状态，“戡乱动员令”发布时，中共在国民党后方各地早无公开合法的组织与活动，因此“戡乱动员令”的发布，对中共并无实际的影响。受“戡乱动员”影响最大的，是那些在严酷的战争和国共对立中仍然企图保持中立地位的党派团体和舆论以及在其影响下的国统区民主运动，首当其冲的就是中国民主同盟。 国共全面内战爆发后，在国共两党之外的其他主要党派中，中国青年党和民主社会党先后站到了国民党方面，参加国民党主导的制宪国大和政府改组，并因此以政府成员的身份，支持“戡乱动员”，成为国民党的友党。中国民主同盟则反对国民党的内战政策和1党专制，拒绝参加制宪国大和政府改组，要求实行政协决议，成为中共的盟友。但出于现实的考虑，民盟及其领导人也还与国民党维系着1定关系，仍然参加1些由国民党主[1]