村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因(2)
2017-09-16 02:47
导读：法同时完成这两个相互矛盾的行为要求，由此造成村委会应该完成的功能与实际可以完 成的功能的差距。 当然，由于制度手段的选择，村委会可以在某些
法同时完成这两个相互矛盾的行为要求，由此造成村委会应该完成的功能与实际可以完
成的功能的差距。
当然，由于制度手段的选择，村委会可以在某些时候同时完成两方面的行为模式或
功能目标，但这种完成应看作是暂时的局部的均衡，而不是理想状态。也就是说，在现
代化转型的背景下，这种暂时的局部的成功，很轻易被村民与乡镇之间的矛盾所破坏。
一旦暂时的均衡被打破，制度往往就具有不可逆转性，原来可以实现两方面目标的村委
会，就仅向或主要向一个方向发展自己的行为，并在实际运作中牺牲另一方面的功能目
标。例如，当村委会在乡镇行政与村民群体的矛盾中采取的中间态度引起了乡镇行政的
恼怒，并通过严厉的制裁手段对村委会进行了制裁之后，村委会在以后的行为中必然会
以乡镇行政的意志为主导方向。
其二，《村组法》没有满足行为模式与制裁手段必须结合的理想要求。《村组法》
规定了村委会两个主要的行为模式，即“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议
”的行为模式和“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的行为模式。《村组法》
第九条和第十一条规定：“村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。“村
民会议有权撤换和补选村民委员会的成员”。当然，这种通过选免进行制裁的手段是一
种严厉的制裁手段。村委会若不依据村民的意愿行事，村民就可以对之严厉制裁，此一
制裁手段足以保证村委会唯村***志是从。因而，从此方面讲，《村组法》是行为模式
与制裁手段的结合。但是，《村组法》规定的协助乡镇行政开展工作的行为模式却无任
何制裁手段予以保证，其行为模式的规定与制裁手段是脱节的，因而，从理论上讲，村
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委会不协助乡镇行政时，乡镇行政就没有办法对村委会予以强制。村委会协助行政的功
能存在着落空的危险。
在现代化转型时期，村级组织协助行政的功能是村级组织必须完成的基本功能，因
乡镇行政并无村级派出机构，它为了达到自己的行政目标，就必然会在《村组法》以外
寻找制裁村委会的手段，这种在《村组法》以外寻求手段的结果，一方面会破坏《村组
法》的权威性，同时又必然构成村民对村委会选免这一制裁手段的威胁，并进而破坏村
委会维护村民利益。
综合以上《村组法》在目标模式上的相互矛盾和目标模式与制裁手段脱节两方面的
内容，可见《村组法》存在着严重缺陷，且这种缺陷很难解决。有人以为：“现行村委
会组织法在乡镇政府和村委会关系题目上只规定了行为模式，未规定法律后果”，“应
当增加、补充有关法律后果的条款，明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务
和非法干涉村内事务有关责任人的法律责任”（注：唐叫：《对农村基层政治关系中两
个题目的探讨》，载《社会主义研究》，96(4)。）。即是想通过制裁手段（法律后果条
款）的设定，一方面迫使村委会服从上级行政的意志以完成协助行政的功能，另一方面
使村民可以通过村委会来治理自己的事务，维护自我利益，从而使村委会可以同时完成
可能对立的两种功能要求。然而，村委会既然是村民自治组织，村民可以通过选免村委
会成员的办法来强制村委会依据自己的意志行事，村委会就理应代表村民的意志维护村
民的利益，因此，当乡镇行政的施政意图与村***志发生冲突时，村委会就不应该有义
务为贯彻乡镇行政施政意图而努力，这时，若硬性通过制定法律后果条款来保证乡镇行
（科教范文网 fw.nseac.com编辑发布） 政的意志可以通过村委会得以贯彻，村委会当然会无所适从，左右为难，并会陷于困境
之中。
其三，《村组法》没有满足成文制度安排应该充分照顾到非正式制度安排的理想要
求，其中最基本的，是《村组法》中只字未提其与村党支部的关系题目。自建国以来，
全国人民已经形成以中国***为核心进行社会主义建设的惯例，因此，在当前的农村
