村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因(4)
2017-09-16 02:47
导读：外的其他人选为村委会成员的例子。 在行为模式方面，从农村实际中，普遍存在村干部讨好乡镇行政的倾向，这不仅仅 是乡镇行政对村党支部与村委会控
外的其他人选为村委会成员的例子。
在行为模式方面，从农村实际中，普遍存在村干部讨好乡镇行政的倾向，这不仅仅
是乡镇行政对村党支部与村委会控制和操纵的必然结果，而且是与中国传统文化中的“
官本位”思想有关联的。村干部作为农民中的一员，他们思想深处有一种与上级官员交
往的心理倾向。有能力得到乡镇干部的欣赏且可以经常与乡镇干部同出同进，既可以让
一般的村民高看自己，也可以满足自己特定的尊严要求。
在村党支部与村委会关系方面，村党支部的主要功能是宣传教育功能和政治领导功
能，村委会才是村级事务正当的决策者与执行者。然而，在村级组织的实际运作中，村
党支部与村委会普遍存在“分工不分家”的现象。所谓“分工”，是指村党支部与村委
会具体工作的方面各有侧重，比如由村党支部书记管全面工作，村委会主任管农业等，
但实质上，村党支部与村委会同为一家，村级重大事务的决策权往往由村委会与村党支
部联席会议共享，或由村党支部书记一人把握。村党支部与村委会这种实质上的不分家
，使得乡镇行政可以通过对村党支部的控制较为有效地控制整个村级事务的决策权，从
而进一步弱化了村民对村委会的决策地位。
从以上村级组织成文制度安排与实际制度状况的分析中可以清楚地看到，乡镇行政
在实际的村级组织制度中，较其在成文制度中可以有更多保证行政任务完成的手段，其
核心为《村组法》所赋予村民对村委会的制度决定权在实践中受到了乡镇行政的侵占，
这种侵占表现为实际制度对成文制度的扭曲，是乡镇行政对村民的制度侵权。
三、造成实际村级组织制度与成文村级组织制度差距的原因
为什么会产生实际村级组织制度对成文村级组织制度的偏离？从理论上讲，任何成
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
文制度的推行都是一种强制性的制度变迁，这种制度变迁不仅可能存在自身不成熟方面
的题目，而且与原有非正式制度安排的摩擦与磨合需要一个过程，或者说，成文制度安
排的实施不可能一挥而就，一步到位。
但题目是，为什么不能一步到位的村级组织成文制度安排在其推进的过程中，强烈
地表现出乡镇行政对村民的制度侵权呢？或者说，为什么乡镇行政在《村组法》颁布十
年后，还有将村民法定权力截留的能力，成功地实现制度侵权呢？
1. 制度侵权的两种解释
(1)资源不对称说。资源意味着能力。乡镇行政对村民制度侵权是由于乡镇行政拥有
更强的实际能力，这种能力上的差别，从资源拥有量的角度来看，即表现为乡镇行政的
村民把握的资源量不对称。具体地说，乡镇行政较村民拥有多得多的政治资源、经济资
源、组织资源和文化资源。固然《村组法》明确地规定了村民的权利及村委会作为村民
自治组织的行为要求，但是，农业生产的特点决定了村民们很难形成有组织的气力。而
乡镇行政则是高度组织起来的气力。从政治上讲，乡镇行政拥有丰富的政治资源。他们
可以决定是否将村级组织的主要负责人吸收到国家干部圈内，他们是村民自然的政策解
释者，包括《村组法》也往往要通过乡镇行政来组织实施，他们可以决定是否截留中心
的政策和国家的法律，以及决定截留多少，他们可以调动强有力的党组织系统为其目标
服务，等等。从经济上讲，乡镇行政拥有丰富的经济资源。他们可以决定是否给村干部
以经济上的额外补助，可以统筹村干部退休金及人身保险金，可以通过财税系统征集经
济资源，还可以通过集资罚款的办法决定村民经济收进的再分配，可以决定是否给村民
（科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布） 以技术援助和经济援助等等。从组织上讲，乡镇行政可以动用公安、司法、行政各方面
的气力为实现自己的目标服务，即使是一些不公道的目标，乡镇行政也可以动用其相对
于村民来讲有效得多的组织资源来达到。在文化方面，乡镇行政拥有较村民们多得多的
