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伦敦大都市管理体制研究评述(1)

2016-08-05 01:09 摘 要 在明确伦敦大都市区的范围和概况的基础上，对伦敦大都市区的管理体制及其演变历程进行了较为详尽的分析与总结，认为伦敦大都市区划体制和行政组织体制的演变可划分为“雏形、分散、统一、再分散、再统一”五个阶段。随后对伦敦行政管理组织体制的特征进行分析，认为政党冲突、复杂的政府间关系、多层次的管理机构以及区域性合作组织始终贯穿于伦敦的大都市治理进程之中。上述几条主线，是深入理解伦敦大都市区管理体制和治理模式的关键。
　　关键词 大都市治理，伦敦，管理体制，区划体制
　　伦敦作为世界公认的四大国际大都市之一，在城市管理体制的变革过程中具有明显的阶段性和层次性特征。伦敦城市的国际地位和影响决定了其在发展过程中的规律特征具有城市发展的代表性。分析、总结伦敦管理体制演变过程中存在的特征和规律、经验和教训，对于探索我国特大城市管理体制建设，提高我国大都市治理水平有着积极的借鉴意义。
　　一　伦敦大都市区的政区构成和区划现状
　　“大伦敦(Greater London)”的概念由来已久，但是，在1965年的行政改革中被作为正式的政区名称提出之前，其地域界限一直是模糊的。目前，伦敦大都市区的空间地域范围大致有三种标准：行政建成区，功能区和城市聚集区。人们一般所说的伦敦主要是指麦特绿带以内的区域，面积大约1600平方公里，拥有约700万居民和300万住房单位。其中，城市建成区面积为1580平方公里(610平方英里)。如果按照功能区来划分，则地域面积略大，人口约为790万人。如果参照联合国关于“城市聚集区”的标准，伦敦大都市区可以看作是由一系列连续的建成区所组成，覆盖的地域面积则更为广泛，大致相当于“大伦敦规划”的区域范围，整个区域的面积约6700平方公里，人口总量将高达1050万人。

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　　本文所描述的伦敦大都市区主要是指伦敦的行政区范围，即伦敦大都市区的行政建成区，总共由33个相对独立的行政区划单元构成。具体来讲，是由31个伦敦都会自治区议会以及威斯敏斯特城和伦敦城共同构成的行政区域。除了伦敦老城外，其他32个都市自治区又可以被划分为内伦敦和外伦敦两个圈层。
　　从管理层级来看，当前伦敦大都市区采取的是“大伦敦管理局-自治市-选区”三级管理体制。伦敦大都市下设32个自治市，每个自治市又可以分为若干选区。根据伦敦政府指南的最新数据，伦敦全市总人口达733.89万人，面积1588.36平方公里，每个自治市的平均人口规模为23万人，平均面积规模近50平方公里。
　　二　管理体制
　　与其他国家不同，伦敦大都市区划体制和行政组织体制的演变可谓一波三折，先后经历了“雏形、分散、统一、再分散、再统一”五个阶段。中央与地方政府之间，各级地方政府之间，以及不同利益主体之间的矛盾冲突关系相互交叠、相互影响、错综复杂，共同构筑、促成了伦敦大都市区复杂而多变的行政区划与管理体制格局。
　　1.大都市区政府雏形时期
　　早期的伦敦还没有统一的大都市区政府，随着城区的规模不断向周围的郡扩张，管理体制与区划模式滞后于经济社会发展的矛盾日渐突出。从19世纪30年代开始，英国政府着手对大伦敦的管理体制进行改革，拟建立具有大都市区政府性质的管理机构，并先后进行了许多有益的尝试。例如，分别于1829年和1848年成立了郡警务局和都市下水道委员会。
　　但是，从职能性质上讲，上述组织还不是大都市区管理机构。真正意义上的伦敦大都市区地方管理机构是依据“1855年都市地方管理法案”而成立的“都市工作委员会”，当时的辖区人口约为280万人，管辖面积大约300平方公里，管辖范围大致相当于今天的内伦敦区域。都市工作委员会在建立之初，主要目标和职能是改善、维持伦敦的污水处理系统的良性运转。然而，由于客观现实的需要，在其随后存在的33年里，所承担的职能逐步扩展，囊括了许多其他职能。尽管在名称和法律地位上还名不副实，“都市工作委员会”在性质上初步具备了伦敦都市地方管理机构的雏形。这是一个重大突破。