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统筹城乡：从探索到试验

2017-07-26 01:23 　　

　　[摘要]统筹城乡是我国在新形势下为破解城乡二元结构所做的重大战略调整。成都市早在2003年10月就开始了统筹城乡的探索，提出了以“三个集中”为核心，以市场化为动力，以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的基本做法。国家批准设立重庆市和成都市统筹城乡综合配套改革试验区，是对四年多来成都市统筹城乡的探索实践的充分肯定，也是成都市必须承担的重大历史使命。文章还对成都市实施综合配套改革的总体思路进行了探讨。

　　[关键词]统筹城乡 城乡二元结构 综合配套改革试验区
　　
　　一、城乡二元结构与统筹城乡
　　
　　城乡二元结构，是指发展中国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称性，它反映了城乡之间的制度差异，是发展中国家经济社会不发达的标志。从社会经济发展史看，城乡二元结构是各国从传统社会走向现代化的过渡形态。城乡二元结构不仅导致了城乡经济社会在不同的发展起点上和不同的体制框架内孤立运行，更在事实上将城乡居民分割为两个发展机会不公平、社会地位不平等的社会集团，处理不当将会引发激烈的社会矛盾。
　　由于存在着巨大的经济社会隐患，城乡二元结构问题引发了广泛的理论研究，大致可以分为城乡非均衡发展理论和城乡均衡发展理论两种。城乡非均衡发展理论强调主导部门优先发展，认为经济社会可以在优先发展的主导部门的带动下自然地从二元过渡到一元。其中最具影响力的是刘易斯的二元结构论，他认为破解二元结构的核心问题是传统部门的剩余劳动力向现代部门转移的问题，因此关键要通过现代化大工业的发展，取得资本积累，使农村剩余劳动力得到充分的转移。此外，佩鲁的“增长极”理论也极具代表性，他认为发展中国家在资金有限的情况下，可以集中力量，努力培育一部分“增长极”，形成“吸引中心”和“扩散中心”，以此来推动经济的整体发展。城乡非均衡发展理论以要素自由流动为假设，忽视了不平稳的固化和极化效应，由于发展中国家供求缺乏弹性，按此理论制定发展战略有造成结构失衡的危险。城乡均衡发展理论强调城乡的平衡发展，认为随着生产要素的区际流动，各区域的经济发展水平将趋于平衡，因此主张在城乡区域内均衡布局生产力，空间上均衡投资，各产业均衡发展。但是，受到资本、技术、人才等多种因素的制约，发展中国家难以做到平衡增长理论要求的全面平衡投资，拉美许多国家所推行的平衡发展战略的失败，最终使这一理论的价值受到了怀疑。可以看出，目前发展中国家普遍存在的严重的城乡二元结构问题在理论上仍未能得到圆满解决。

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　　我国在特殊的历史条件下快速推进工业化，长期实行优先发展重工业的战略，建立了人民公社制度和计划经济体制，实行严格的城乡分割政策，这使得我国的城乡二元结构在形成机理、演变过程等方面，都具有很大的特殊性，城乡差异程度尤胜于一般发展中国家。改革开放以来，随着经济体制的转型和发展战略的调整，这种状态有所改变，但由于体制和政策的惯性，这种状态还没有根本扭转。城乡二元结构已经成为影响中国未来全局发展和实现社会和谐的核心战略问题。
　　党的十六届三中全会提出要按照“五大统筹”的要求全面建设小康社会，并将“统筹城乡发展”放在“五大统筹”中的首位，是新形势下发展战略的重大调整，是实现城乡关系从隔绝、对立最终走向融合的前提条件和必然过程。统筹城乡发展转变过去将城市、农村分开考虑的观点，把城市融入到区域体系之中，并且始终把农村作为区域的基底，强调城乡间的要素自由流动、产业协调发展和公共服务均衡化，是一项在理论和实践中均具有重大意义的全新探索。
　　
　　二、成都市统筹城乡的初步探索
　　
　　成都地处西部，在新的时期既面临发展的历史机遇，又存在很多矛盾和问题。一方面，处于产业梯次转移加快、西部大开发深入推进、工业化和城市化加速发展的重要机遇时期。另一方面，又面临长期积累形成的直接影响和制约实现全面建设小康社会目标的一些矛盾和问题。如既面临发达地区竞相发展的竞争压力，同时又必须承担作为长江上游生态和环境保护的重大责任。同时，在2003年，成都市人均GDP已经接近3000美元的水平，市区单位土地面积上的经济密度已超出100万美元的水平，工业化程度也已经达到了工业化后期的阶段，按照世界城市化进程的经验判定，成都市城市化战略的进程已进入必须把统筹城乡发展、城市反哺农村、工业支援农业作为未来全面协调发展的主流的关键时期。 （科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布）
　　按照全面建设小康社会和落实科学发展观的要求，借鉴世界城市发展的经验和理论，成都市于2003年10月作出“统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化”的重大战略部署。
　　（一）基本做法
　　成都市对统筹城乡发展所做出的探索可概括为以下几点。
　　1.以“三个集中”为核心
　　（1）推进工业向集中发展区集中。按照走新型工业化道路的要求，制定了城乡一体的工业布局规划，通过制定引导政策和建立投资促进机制，强力推进工业向集中发展区集中。将原规模小、布局散的116个工业开发区，调整、归并为20个工业集中发展区，形成了中心城区与卫星城和中远郊区，以及工业集中区与工业点的产业梯度布局、错位竞争的新格局。到2006年末，工业集中度达59.9%。
　　（2）推进土地向规模经营集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民合作组织和种植大户等形式的规模经营集中。到2006年底，共实施土地规模经营153.8万亩，全市规模以上农业产业化龙头企业发展到580家，各类农业产业化经营主体联系带动农户123.5万户，占全市总农户数的59.2%。
　　（3）推进农民向城镇集中。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，科学规划建设城镇新型社区和农村新型社区，配套完善基础设施，梯度引导农民向城镇和二三产业转移。全市共规划建设600个农村新型社区。截至2006年底，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。
　　2.以市场化为动力
　　（1）推动要素自由流动。一是推动土地要素自由流动。在城市土地方面，建立了统一集中的土地市场，全面实行经营性土地使用权招标、拍卖和挂牌出让，确保了城市土地出让的公开、公正、公平和高效。在农村土地方面，完善土地承包经营权流转办法，建立了土地流转过程中的业主投资激励机制、农户利益保障机制和政府管理机制，形成了“政府协调、群众（业主和农户）参与、社会服务”的流转机制。二是推动劳动力要素自由流动。建立了城乡统一的户籍制度，初步建立了城乡一体的劳动力市场、、优惠政策、援助、责任等体系和服务网络，在健全完善城镇居民社会保险制度的同时，着重抓了征地农转非人员社会保险制度、农民养老保险制度、农村居民最低生活保障制度和城乡一体的社会救助制度的建立健全，基本实现了社会保险制度全覆盖。三是推动资本要素自由流动。积极推进投资体制改革，减少市场准入限制，建立政府引导、市场运作的投融资平台，先后出台了《成都市人民政府关于加快成都市投资体制改革的决定》、《关于促进民间投资的若干意见》10多个配套文件，为鼓励更多的资金参与城乡建设提供了制度保障。以农村信用社为重点深化金融体制改革，制定了深化农村信用社改革和发展的措施，大力推进全市农村信用社增资扩股、申请央行票据及化解不良贷款，增强其服务“三农”的能力。 （科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）
　　（2）适度发挥政府对市场机制的调节作用。一是通过城市经营，提高以城带乡能力。采取统一经营、政府可调控资源、盘活存量资产和政府特许经营权改革等措施推进城市经营，使城市经济实力大大增强，带动农村发展的能力大幅提高。四年来，全市财政对“三农”的投入达到123.6亿元，2003年投入6.8亿元，2006年达到71.3亿元，年年保持成倍以上的增长。二是培育农村市场化主体。强化农业招商引资，先后引进了伊利、蒙牛、汇源等一批大型农业投资项目。2006年到位资金23.5亿元，比上年增长57.4%。鼓励和支持农村合作经济组织发展，现有专合组织总数达1581个。三是搭建平台，引导社会资金投入农村和农业。组建市级政策性的现代农业发展投资公司和市级小城镇建设投资公司，采取担保、贴息、入股、保险等方式吸引社会资金投入农村和农业。
　　3.以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障
　　（1）建设规范化服务型政府。一是推进规划体制机制改革。按照城乡一盘棋、各项规划高度衔接和“三个集中”的要求，认真搞好城乡规划的编制，初步形成了中心城市——区（市）县分区规划、总体规划——重点镇总体规划——新市镇建设规划——农村新型社区及其各个层次的专项规划的、具有成都特色的覆盖城乡的规划体系。按照城乡规划编制、管理、监督满覆盖的要求，从市到乡都建立了规划行政管理机构和规划监督机制。二是改革行政审批制度。规范和简化行政审批，共减少行政审批事项758项，占原行政审批事项的66%。建立了市和区（市）县政务服务中心，在乡镇（街道）和村（社区）建立了便民服务大厅和服务代办点。三是改革行政管理架构。推进市和区（市）县行政管理架构改革，先后实施了涉及30多个部门的行政管理体制改革。全面实施乡镇综合配套改革，撤并30%左右的乡镇、47%左右的村，精简乡镇机构各类人员5000多名。四是建立公共财政体制框架，强化政府的公共服务职能。积极推进县乡财政管理体制改革，完善和规范了财政转移支付办法，建立了城乡一体的公共财政体制框架，加大了对公共服务，特别是农村公共服务的投入。
　　（2）加强基层民主政治建设。一是开展基层党组织书记公推直选。采取党员群众公开推荐、党员大会直接选举的办法，产生基层党组织书记。截至2006年乡镇换届前，全市1/3的乡镇（74个）、90%以上的村（社区）开展了公推直选。二是全面推行“三会”、“三务”开放。全市共开放各级党委常委会（全委会）、人大常委会、政府（部门）常务会1200余次。按照内容明细化、形式多样化、程序规范化要求，实现了党务、政务和村（居）务公开全覆盖。三是积极推行社会评价。全面引入民主测评、民意调查、述职评议、线型分析等，形成了“下评上、民评官、基层评机关”的社会化评价机制。
　　（二）探索取得的成效
　　1.对化解经济增长与资源环境承载能力之间的矛盾做出了有益的探索。首先，成都市统筹城乡的探索遵循了工业化、城镇化、农业现代化发展的规律，促进了三次产业互动，推动了经济持续快速发展。2006年，全市实现地区生产总值2750亿元，比2002年增长65.8%；全口径财政收入489亿元，其中地方财政收入278.4亿元，比2002年分别增长2.2倍和2.1倍。其次，成都市统筹城乡的探索兼顾资源有效利用和环境保护的要求，“三个集中”遵循产业集中、人口集聚、集约开发的原则，有效地节约了土地资源、保护了生态环境。2006年，全市万元地区生产总值能耗比2003年下降11.3%，2003年以来，全市排污总量减少了23.31%。
　　2.对解决“三农”问题做出了有益的探索。一是农业稳定增收的机制初步形成。以土地向规模经营集中为手段，以农业产业化经营为核心，加快了现代农业发展，促进了农业增收。据统计，实施规模经营的土地每亩增收600元。二是农民持续增收的机制初步形成。通过加快农村富余人口向城镇和二三产业转移，推动传统农业向现代农业转变，促使农民的收入结构由过去单一的种粮收入转向多元收入，形成了持续稳定增收的机制。2006年全市农民人均纯收入达到4905元，比2002年增长了45.2%。三是农村生产、生活条件得到了有效改善。率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥（沥青）路、村村通电话、镇镇通网络。农民集中居住区实现了水、电、气、道路、电视、电话、网络等基础设施建设和、社保、上学、医疗等公共服务全面到位。

　　3.为推动和谐社会建设做出了有益的探索。在农村人口占多数的情况下，没有农村的和谐建设就没有整个社会的和谐建设。成都市统筹城乡的探索，以提高农村公共服务水平、推动城乡公共服务均衡化为重要着力点，通过一系列改革和政策调整，建立起城乡一体的体系、城乡一体的社会保障体系、城乡一体的科教文卫等社会事业发展机制，促进了城乡居民共享改革发展成果，比较好地解决了当前影响社会和谐的突出问题，例如转移农民及失地农民的、社会保障以及农村“读书难、读书贵”、“看病难、看病贵”等问题。
　　
　　三、对成都市实施统筹城乡
　　综合配套改革试验总体思路的思考
　　
　　当前，全国的改革与发展正处于一个新的转折时期，而综合配套改革试验区是我国改革向纵深推进的战略部署。6月7日，国家发展和改革委员会批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，是对四年多来成都市统筹城乡的探索实践的充分肯定，也成为成都市必须全力承担的重大历史使命。
　　（一）成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区的战略意义
　　1.从新时期发展的现实问题看，是破除城乡二元结构的迫切需要。由于在产权制度、户籍制度、制度、价格制度、财税金融制度、福利保障制度和教育制度等方面缺乏统一的制度安排，我国的城乡二元结构日益严重，成为新时期发展中关键性的制约因素。中央把“统筹城乡发展”放在“五大统筹”中的首位，就是要抓住统筹城乡这一关键，破除城乡二元结构。西部地区是我国主要的贫困地区、民族地区、边疆地区和生态脆弱地区，是我国城乡二元结构最突出、区域经济发展滞后的区域。成都具有典型的西部地区城市特征，同时又在统筹城乡发展方面先行一步。因此，在成都市设立全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，探索统筹城乡发展新模式，对于从根本上破除城乡二元结构，具有重要意义。
　　2.从改革进程的阶段性看，是由经济体制改革转向经济社会全面变革的关键承接点。纵观我国改革历程，按改革所涉及的领域和深度，大体可以分为三个阶段，第一个阶段是围绕市场化配置资源、提高效率展开的经济体制改革，这一阶段的改革经历了从对计划经济体制进行局部修正的单项式改革到全面建立社会主义市场经济体制的综合式改革；第二个阶段是从经济体制改革拓展到以转变政府职能为核心的行政管理体制改革；第三个阶段，改革的领域进一步拓展，改革模式转变为按照科学发展观全面建立社会主义市场经济体制和建立社会主义和谐社会的全方位的变革，要建立的不只是新的经济体制、行政管理体制，而且要建立与之相适应的新的政治体制和社会体制。随着制约发展的矛盾的转变，改革向纵深发展，由经济基础拓展到上层建筑。从上海浦东新区、天津滨海新区综合配套改革的内容看，在着力于完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放的同时，行政管理体制改革也是其重要的改革内容之一，成都市紧随其后获批开展综合配套改革试验，处在了改革的第二个阶段向第三阶段过渡的关键点，因此，在成都市全国统筹城乡发展综合配套改革试验中，如何很好地起到承上启下作用，推动改革向纵深发展，是值得深入研究的重大课题。
　　3.从国家的战略布局看，是明确西部经济发展战略启动点、推动区域协调发展的必然选择。综合配套改革是中国区域经济发展新的战略启动点，是推动地区协调平衡发展的支点之一。目前东西部经济社会发展存在的差异已成为影响全国经济协调发展的重要因素之一，上海、天津均位于东部发达地区，其模式和经验难以在西部推广，因此，为加快西部发展速度，避免在第三次改革中又出现“东快西慢”的格局，有必要在西部找一个经济社会矛盾突出、且具有一定代表性的城市来进行试点，在西部找一个支点来带动周边区域的发展。成都位于西部最富庶的成都平原，自古以来便是西南地区的政治、经济、文化、科技、金融、商贸中心，是我国中西部地区最大的都会经济区和成渝经济区的重要增长极，发展的首位度、要素的聚集度和市场的辐射力在西部首屈一指。因此，在成都市全国统筹城乡发展综合配套改革试验中，必须充分考虑成都市在中西部的战略定位和辐射带动作用。
　　（二）成都市实施统筹城乡综合配套改革的基本方向
　　由于成都市的综合配套改革在我国改革进程中处于从经济体制改革、行政管理体制改革拓展到政治体制改革和社会体制改革的承上启下位置，因此，在承上方面，必须完成进一步完善社会主义市场经济体制和推进行政管理体制创新任务，在启下方面，还必须在政治体制改革和社会体制改革方面做出一定的尝试。
　　1.经济体制改革。从深圳、上海浦东新区、天津滨海新区的经济体制改革来看，其城市偏向依然较为明显，市场机制在资源配置中的基础性作用的发挥依然局限于城市区域，农村土地、人口等要素流动性问题未能得到很好的解决，资本要素大量流向城市，进一步延缓了农村、农业的发展。此次综合配套改革与以往不同，冠以了“统筹城乡”这一主题，其目的非常明显，即是各项改革必须通盘考虑城乡，必须为统筹城乡发展服务，因此成都试验区的经济体制改革也与以往不同，其目标应是建立城乡统筹的社会主义市场经济体制，即建立城乡统一的微观经营制度，建立城乡统一的市场体系，建立城乡要素平等参与生产和分配的机制。 （科教范文网 fw.nseac.com编辑发布）
　　2.行政管理体制改革。行政管理体制改革是与经济体制改革息息相关的。在我国传统的计划经济体制下，政府直接参与经济运行，包揽了包括价格制定、稀缺资源分配及资产经营在内的几乎所有的经济活动。建立社会主义市场经济就必然伴随着政府职能的转变，政府需要退出哪些领域、如何退出、退出之后需要行使哪些职能，如何行使等等，均需要通过行政管理体制改革来明确。上海浦东新区的行政管理体制改革力度较大，从创新政府管理体制、提高政府行政效能、强化社会管理和公共服务职能及弱化微观经济管理职能等方面进行了大胆探索，成都市通过规范化服务型政府建设在这方面已进行了一定的尝试，但广度和深度均有待进一步提高。
　　3.政治体制改革和社会体制改革。早在20年前，邓小平就高瞻远瞩地指出，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。随着改革的深入推进，进一步完善社会主义市场经济体制对政治体改革和社会体制改革提出了具体要求，实质性地推进政府转型直接依赖于政治体制改革和社会体制改革，构建和谐社会、保持国家长治久安的关键也在于积极稳妥地推进政治体制改革和社会体制改革。目前，改革已进入了全面调整利益关系的关键时期，特别是收入分配差距的不断扩大，使利益关系问题更具广泛性和复杂性，城乡差异所引发的问题和矛盾成为了其中的典型代表。因此，成都市试验区必须通过政治体制改革和社会体制改革，在全面、合理调整利益关系，实现政府转型的实质性突破方面发挥示范带动作用。
　　（三）成都市实施统筹城乡综合配套改革的主要路径
　　1.通过“三个集中”构建统筹城乡的空间格局。成都市统筹实施“三个集中”，是成都市经济、社会发展到一定程度后所要经历的一种必然选择，实践证明，“三个集中”顺应了工业化、城市化的演进规律，是上一阶段成都统筹城乡的探索取得成功的关键，因此在实施统筹城乡综合配套改革中，必须坚持以“三个集中”为手段和目标。通过工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中，最终形成工业区、农村庄园和城市群构成的统筹城乡的空间格局，形成生活、生产、生态的优化组合和配置。

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　　2.通过完善经济基础发挥统筹城乡的内生动力。统筹城乡发展的过程实质上是城乡一体、统筹推进的新型城镇化过程。根据国际城镇化的经验，这个过程必须付出相应的社会成本和成本。社会成本主要应由公共财政来解决；但农民的成本只能以市场为主、政府支持来解决。最终，市场力量是决定统筹城乡可持续性的关键因素，是统筹城乡的内生动力。在上一阶段成都市统筹城乡的探索中，更多的是发挥政府的作用，比如完善规划体系，进行行政管理体制、财政管理体制改革，加大对农村、农业发展的转移支付力度等，这些措施在改革初期可以起到很好的撬动作用，但单纯依靠政府的力量，改革是不可持续的。因此，对涉及经济基础的体制机制进行改革，充分发挥市场力量这一统筹城乡的内生动力，成为成都市实施综合配套改革的主要路径之一，例如如何打破城乡要素的制度性壁垒，推动其自由流动；如何发挥市场机制在农村农业中的作用。
　　3.通过完善上层建筑为统筹城乡提供保障。这里主要涉及行政管理体制改革和政治体制改革，它最终决定了经济基础的运行效率，因此说它是保障。一是行政管理体制改革。以构建服务型政府、效能性、责任型政府为目标，重点解决政府应该做什么，什么样的做法才能提高效率的问题，重点完成两项改革：第一，构建符合统筹城乡架构的行政管理架构，在省、市、区（县）、镇各级政府的权利划分，及各级政府的职能机构设置方面做探索。第二，建立以支持农村发展为重点的公共财政体系。二是政治体制改革。民主即人民当家作主，但谁是人民，如何来当家作主却一直未能得到圆满解答，是政治体制改革需要解决的关键问题。成都市虽然已经进行了一些基层民主政治建设的探索，如基层干部的公推直选、三会三务公开、民主测评等，但还需要进行更深入的研究，以解决上述两个关键问题为着力点，从机制方面进行创新。 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）
　　
　　[参考文献]
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　　[2]李广舜. 国内外城乡经济协调发展研究成果综述[J].地方财政研究,2006,(2).
　　[3]成都市深入推进城乡一体化道路专题研究报告[R].北京:中国科学院科技政策与管理科学研究所，2006.