泉州“会计集中核算”力除腐败之根

  泉州作为全国行政体制改革的试点城市，正在尝试从会计制度的角度破解腐败这1社会难题。

    “现在的生意越来越不好做了。”距离晋江市市政府有1公里路的1家酒店老板感叹地说，他酒店的生意超过1半是靠政府里的“熟人”撑起来的，如今这些熟人“半个月也照不上1回面”，生意自然是1泻千里。

    这位老板面临的“遭遇”正在泉州市各个消费领域上演。自从会计核算制度在泉州全面推行以来，“个人消费公家买单”的现象已经越来越少。

    会计集中核算制度

    “严格来说，会计集中核算制度是1项财政制度改革（以下简称会计改革）。”泉州市市委副书记林荣取在接受记者采访时介绍说，其基本做法是在“3个不变”的前提下，实现“4个统1”，即：在单位预算管理体制和部门预算编制程序不变、单位资金使用权和审批权不变、会计主体的法律责任不变的“3个不变”前提下，实行统1账户管理、统1会计核算、统1资金结算和统1档案管理。

    具体而言，统1账户管理，就是由会计核算中心在银行统1开设集团账户，各单位除工会、国债专用账户、收入过渡户等特殊用途账户外，其它银行账户1律取消；统1会计核算，即会计核算中心执行统1科目和财务制度，分单位设置账套，分户进行核算，每月向核算单位报送会计报表；统1资金结算，就是各单位的各项支出以及经费的拨入、往来款项的收付等，均通过核算中心统1办理结算，0星支出采用备用金制度，各单位配发“备用金”卡;统1会计档案管理，主要是由会计核算中心对各核算单位的会计档案统1保管、立卷、归档，以便于查账、审核、管理。

    2003年初，会计改革在晋江、石狮和泉港3处的试点悄悄拉开了帷幕。“我们不想做大肆宣扬，作为1项涉及财政制度的改革，潜在风险不好预料，所以要先走走再说。”林荣取始终保持着1种平静，他很低调。

    改革的关键词：防腐

    1件偶然的事情，直接促成了泉州这场会计改革。

    几年前，在某大医院的1次药品采购中（采购金额为1亿多元），1家镇级药站为了取得卖药业务，居然拿了320万元到该医院对药剂科长等人公开行贿。“很多类似的事件给了我们启示，我们发现滋生腐败的根源在于钱管得不够严。”林荣取副书记并不掩饰他的观点。

    他进1步告诉记者说，在抓制度改革的过程中，他们已经意识到“小金库”是产生腐败的根源，因而“必须从管钱入手，重点抓好财政制度改革”。

    在坚持把清理“小金库”作为源头治腐和财政制度改革的突破口的主导思想下，会计改革的思路逐渐浮出水面。在多次公开会议上，林荣取均明确指出：“会计改革的目的就是为了预防和治理腐败。”

    这1思想在被视为泉州市会计改革的纲领性文件——191号文件（泉政办[2003]191号）中也有相关体现。2003年10月23日，泉州市人民政府办公室关于印发《泉州市财政国库管理制度改革实施方案》的文件正式出台，文件强调:会计改革“是从源头上防范腐败的重要举措，具有重大政治、经济和社会意义”。

    在晋江的会计改革采访中记者了解到，自从会计核算中心成立并运转以来，晋江市共清理取消了各单位银行账户358个，市直单位基本实现0户管理，累计集中资金22.05亿元，盘活资金2亿多元。“以前这些钱都被分散到各个单位手中，现在1下子集中起来，政府可以集中做很多事情，大大地提高了闲置资金的利用率。”晋江财政局副局长李章凯告诉记者，他都没有预料到改革会带来这幺大的效用。

    晋江官方的1份统计数字显示，截至今年4月底，发现纠正并促进单位整改不合理、不合规的财务收支452笔，总金额为1009.82万元。其中，违规支出329笔,达到734.33万元。

    而李至今还记忆犹新的1件事情是，去年会计集中核算刚实施不久，某单位1次性划转5万元到工会账户，但是核算中心发现手续不完整，通过与该单位以及其主管部门沟通，最后取消了这笔划转。

    “很明显，没有会计集中核算制度，这些违规资金带来的直接后果将是腐败。”李章凯很有感触地说。

    晋江改革试点

    在泉州的会计改革中，1共分为两个层次来操作：区县级单位会计改革和市级单位会计改革。两者的不同之处在于，区县级改革设立1个统1的会计核算中心，而市级改革则按照现有系统进行，1个系统设立1个会计核算中心。

    晋江市就是泉州市区县级单位会计改革试点的1个“样板间”。

    “在此之前，中编办正在晋江试点行政体制改革，并基本上形成了‘晋江模式’。”晋江市财政局副局长李章凯透露说，在这样1个改革的大背景下，作为行政体制改革的1个配套方案——财政体制改革，也就自然无可争议地落在了晋江。

    而李章凯正是这次晋江会计改革的“主刀人”——他兼任晋江市市级单位会计核算中心主任，会计改革的每1个细节都在他的头脑里。

    “2002年7月的时候，到市里（泉州市）开了1次会，我记得领导当时在会上强调说:‘（会计改革）1两个月内就要搞起来’。”李章凯回忆说，从那个时候开始，整整4个多月时间，“都没有星期天的概念”。后来的事实证明，李章凯们的辛勤和汗水没有白费，改革不仅取得了成功，而且是相当大的成功。

    李章凯从市里回来之后，1个会计改革核心小组很快也就浮出了水面。“核心小组的任务很明确，就是在充分调研的基础上，制定1个切实可行、具有前瞻性的会计改革计划。”据介绍，这个小组成员主要包括两方面人才,即业务技术骨干和软件工程师。业务骨干是从晋江财政局抽出的9名骨干科长，软件工程师则从大名鼎鼎的用友软件高薪聘请。“我们不仅仅要有1套理论，更重要的是开发出1套灵活、具有操作性的软件。”李向记者表示。

    据悉，为了保证改革的质量，晋江市财政局还专门邀请厦门大学管理学院副院长、会计系主任庄明来教授当特别顾问，而用友软件的工程师们在晋江则呆了整整3个月时间。

    在核算中心共分设了6个核算小组，每个小组分担不同系统的核算工作。第1核算小组是政法、文化、卫生、广电系统;第2核算小组是土地、交通、建设、民政系统和教育局机关;第3核算小组是党委各机关、各民主党派、工商联、经贸系统和审计局;第4核算小组是政府综合系统各单位、市管小学、市区所在各中学;第5核算小组包括农业和劳动系统各单位;第4核算小组之外的其余各中学则划分到第6核算小组。

    “为了防止核算单位进行权力寻租，6个核算小组均实行周期性轮岗制度，周期1般是半年到1年时间。”李章凯说。

    根据新的管理系统，1家单位要实现报账，将至少要经过5个环节：受理会计、稽核会计、总会计、银行和资金会计。首先是单位报账会计把报销票据等原始凭证送到核算中心的受理会计处，受理会计初审后录入系统并制单，然后由稽核会计审核记账，同时制定会计报表给总会计，总会计与银行、银行与资金会计分别对账后，再由资金会计师向受理会计确认支付，并由受理会计向单位的报账会计下达“支付通知”，从而实现资金支付。

    “如果出现哪1个环节无法确定的报账票据或者单位急需大额款项，将交给由财政局和政法委高层组成的委员会讨论决定，甚至要上报泉州市财政局提请批复。”李章凯表示。

    通过改革，晋江目前共有386家单位纳入到会计集中核算，因而银行账户也只有387个（其中1个为过渡资金账户），而改革前这1数字为717个。

    但改革的成果并不仅仅于此。“现在核算中心只有35个人，他们承担了原来各单位400多个人的会计工作，人员编制大幅缩减。”李章凯说。

    新制度面临的问题

    “在实践中，我们仍然感到1些环节还需要进1步完善。”面对记者，晋江市财政局副局长李章凯并不讳言他的想法：“现在面临的最大困境是配套财务法规建设滞后，大家都很敏感的奖金福利补贴发放还没有1个统1的标准，而收款收据报销问题也还不能从根本上得到解决。”

    在晋江市财政局的下1步改革规划中，“将充分利用核算中心这个平台，建立0星支出由核算中心统1办理、大宗支出由财政国库直接支付的管理新体系，实现会计集中核算与国库集中支付制度的有机结合和逐步过渡。”

    而最让李章凯头疼的是奖金福利补贴的标准制定问题：“上面的要求是彻底告别个别单位无序发放和苦乐不均的历史问题。但如何制定？有没有参考依据？不知道。”李1脸苦色。因为这1制度要在今年下半年开始执行，而现在时间已经指向了6月。

    除了这些亟待解决的问题之外，建立走访核算单位的制度，也在他们的远期工作计划之中。

    1个明显的问题是，资金审核权力重新集中到核算中心之后，会不会出现新的职务腐败？泉州市委副书记林荣取也意识到了这1点，他向记者强调说：“加强对核算中心的监管是头等大事，相关措施正在紧急制定中。另外1个问题，就是如何使核算制度更加灵活方便，更能方便基层。不方便基层，制度就没有生命力，就必然走不下去。”

    ■背  景

    改革为什幺会选择泉州

    毫无疑问，中央编办在泉州晋江试点国家行政体制改革，构建公共财政新体系，为泉州会计改革创造了良好的政策环境。但这距离改革的真正推动还远远不够。

    “老实说，推行这幺1项改革绝对需要高层的推动；而高层的推动完全取决于决策者的眼光和魄力。”在泉州采访期间，记者不止1次听到这样的声音：有来自基层干部的，也有受益于会计制度的布衣百姓。

    这不是浮夸，它代表着当地对会计改革的1种态度。“改革的阻力是不言而喻的，没有上面的支持和行政决策，改革想都不要想。”记者刚到泉州的当天晚上，市纪委办公室副主任许仰东就向记者表达了类似的意思，而晋江市财政局副局长的话更进1步证实了这场改革的艰巨性。

    “当初，市委刚刚决定把会计改革试点定在泉州的时候，有些人就有看法：第1，使用国库集中支付，会不会有资金冲突？第2，单位是1个管理的整体，现在把资金剥离开来，实行集中支付，在会计管理上会不会产生新的矛盾和冲突？”

    对于这些民间的意见，当地1位官员坦言：“原来单位是自己直接用现金结账，而现在的结账权则被集中起来了，并且改用网上的电子付款模式，因而自然触及到了既得利益者的利益，遭遇阻力也就是意料之中的事情了。”

    事实上，会计改革在泉州能得以实现还有1个重要的背景。“泉州是我国最大的侨乡，经济在最近几年得到了飞速发展，因而政府提出了‘大泉州’的发展战略。”市委副书记林荣取表示，“大泉州”战略能不能顺产和实现，经济软环境的建设相当关键，会计改革的实现可以为经济的发展“清除体制机制障碍”。