中外行政主体理论之比较分析(2)

　　分散性是行政执法地方化、专门化的产物，国家作为为行政权的拥有者，是原始的行政主体。由行政分权而产生的其它行政主体则为派生行政主体，这种行政主体的分散化，体现了行政管理直接的民主性。多样性是指行政主体组织形式的多样化，既有公法组织，又有私法组织;既有地域性组织，又有成员性、目的性组织。整体性是指任何行政主体都是一个完整、统一的有机整体，这种完整性不因其内部构造的复杂、庞大而受破坏。

　　(五)行政机关是行政主体行为能力实现的手段。

　　行政主体的抽象性决定了其不能自为一定的行为，其行为能力的实现必须借助于一定的行政机关(Organ)，因而说“行政机关者，表现国家行政行为之国家机关也。”[7]行政主体同其行政机关之间的关系，尤如作为整体的人同耳、目、手、足的关系，人的行为必须借助于耳、目、手、足，但独耳、目、手，足不能为人。所以，行政机关的法律意义仅在于代表行政主体活动，其本身并不具有法律上的独立人格。王名扬先生在其《法国行政法》中写道“行政机关作为构成行政主体整体结构中的某些单位，它们在一定的范围之内，以行政主体的名义进行活动，其法律效果归属于行政主体。”[8]Harmut Maurer在其所著的《德国一般行政法》中谈到行政管辖权问题时也明确指出：“行政主体享有自属管辖权，是法律规范的最终主体，而行政机关只享有传来的执行管辖权(该管辖权的直接作用在于形成行政主体的权利义务)。”[9]因而，在法、德、日以及我国台湾行政法中，行政机关不具有行政法上的独立法律人格，相应地也不能成为权利和责任的归属主体。

　　二、中外行政主体理论之差异

　　我国行政法学界对行政主体理论的研究开始于80年代初，确切地讲是行政诉讼法颁布前后，应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化，以及有关行政组织研究角度变化的需要而发展起来的。当时，有学者认为传统的行政组织法研究都根据行政学、组织学的原理，对行政组织法的法律调整进行概括，是就行政组织而论行政组织法，或就行政组织法而论行政组织，都没有脱离行政学、组织学的角度，[10]他们认为法学应从主体的角度来研究行政组织，任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即成为独立的法律人格，只有具备法律上的主体资格，这些组织或个人才能同其他组织或个人发生法律行为，并指出：行政法上的行政组织，其核心问题在于是否具有主体资格。这种新的研究角度，对行政法学的理论和实践无疑有着十分重要的意义，但由于研究的背景和侧重点不同，我国行政主体理论同国外相关理论存在很大差异。

　　(一)行政主体理论产生的背景和基础不同。

　　如前所述，我国行政主体理论是应法学界有关行政组织研究角度的转变，以及行政诉讼实践的需要，作为技术性的概念提出的。在这种背景之下产生的行政主体理论具有明显的务实性，具体体现为对行政主体作为独立法律人格的理解表象化，从而导致将行政主体这一行政权的最终归属者等同于行政权限的拥有者——机关，将行政主体形式化地等同于行政诉讼被告，而法、德、日以及我国台湾地区的行政主体理论产生的前提和基础，则在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础之上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。

　　(二)行政主体的定位不同。

　　我国行政法学界将行政主体定位于享有行政职权，可代表国家进行管理的行政机关，并将行政主体等同行政诉讼中的被告。而将行政权的真正拥有者——国家，排除于法律关系之外，这一方面是由我国行政主体理论的立足点不高造成的，另一方面也是传统法律思中“国家至上论”的体现。相对而言，法、德、日和我国台湾地区行政法学中，将行政主体定位于真正具有行政法上权利能力的主体，如：国家、公共团体、公共财团等。我国行政法学中所谓的行政主体(即行政机关)，其法律地位仅类似于日本行政法学中的“行政厅”、台湾的“行政官署”。在法、德、日等国家为了诉讼上的便宜，具体为一定行政行为的行政机关也可以作为行政诉讼被告，但诉讼法上担当诉讼的行政机关，乃是立于行政主体的地位，代表行政主体参加诉讼，其法律责任的最终归属仍在于行政主体。

　　(三)行政主体理论研究的侧重点不同。

　　我国行政法学界在研究时，简单地将民法学界研究法人的方法引入行政主体理论，套用私法的研究方法来研究公法上的特殊主体，因而，研究的侧重点在于行政主体的行政行为，强调行政主体对外管理职能以及行政主体同行政管理相对人之间的关系，相应地，忽视甚至排斥了对行政主体之间应然关系的研究，对行政主体本身的内部构造也缺乏深层次的挖掘。将行政主体理论的价值局限于确定行政行为的实施者、行政诉讼的应诉者，完全割裂了行政组织法同行政行为法研究之间陈陈相因的关系。而法、德、日以及我国台湾地区的行政主体理论更注重于行政主体及其内部机构的层层剖析，强调行政权力的合理、科学配置以及行政组织的统一协调、相互配合。对行政主体的权力分配、机构设置以及人员控制等行政组织问题作了缜密的研究，在此基础之上，逐步形成了行政行为的运行及责任的承担机制，这种研究方法既吸收了私法对主体的研究成果，又兼备了公法的特色。

　　(四)对作为行政主体应当承担的责任理解不同。

　　我国行政法学中对“责任”的理解较为宽泛，具体可包括：“承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当、返还权益、恢复原状、行政赔偿”等，[11]并将其统称为行政主体的行政责任。可见，我国行政主体行为后果的最终归属即责任同财产并无直接关联，行政主体因违法而承担的责任是一种广义上的责任。法、德、日以及我国台湾地区的行政法学中并无“行政责任”这一笼统的概念，行政主体的责任仅指赔偿责任，同行政主体能够独立支配的财产有着直接的关联。行政主体中无论是财团法人还是社团法人，都拥有自己能够独立支配的财产，并能以此自负其责，因而，这些行政主体作为行为后果的最终归属者，所承担的责任是一种狭义的或实质意义上的法律责任。