中外行政主体理论之比较分析

　　行政主体理论在行政法学中具有重要地位，发挥着基础性的整合功能。这一理论的研究广度和深度还影响到行政法学其它问题的研究。本文旨在通过中外行政主体理论之比较，寻找差异，从而阐明完善和改进我国行政主体理论的理论和实践意义。

　　一、国外行政主体理论之分析

　　行政主体作为一个法律概念，其意义在于明确行政法律关系中行政权力的承担者。Harmut Maurer认为：“行政主体概念的关键在于权利能力(即法律能力)。要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为行政设定权利义务，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体，这一点在法理上是通过赋予特定组织以权利能力，从而使其成为行政法权利、义务的归属主体来实现的。”[1]法国行政法学将行政主体定义为“享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利义务的责任主体。”[2]至此，可以看出：行政主体的法律价值在于其拥有行政权力，并且独立承担实施行政之法律后果。

　　尽管各国行政主体概念之内含基本一致，但行政主体的范围却有所不同。依据行政分权原则(包括地方分权和公务分权)，法国行政法中的行政主体主要有三大类：(1)国家;(2)地方团体;(3)公务法人。前两类是以地域为基础而产生的行政主体，公务法人是以公务分权为基础的行政主体，即法律将某种需要一定独立性的行政职能，从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，由专门的公务机关实施并承担由此而产生的权利、义务。

　　德国有关行政主体的分类，较为详尽，主要有：(1)联邦;(2)州;(3)公法团体，按其是以地域还是以成员作为标准可分为地方团体和人事团体两种;(4)公共设施，是公共行政的物质组织形态;(5)公法基金会，即由投资人为实现特定目的而投资成立的，具有权利能力的行政组织;(6)授权性行政主体，即私法人、自然人接受授权成为行政主体;(7)私法组织形式的行政主体，即行政主体依据私法设立，并授权其以私法方式执行特定行政任务的私法人，这类私法人能否成为行政主体，德国行政法学界仍存在很大争议。[3]

　　日本在借鉴大陆法系尤其是德国行政法的基础之上，创立了自己的行政法，至今仍保持着受德国影响而发展起来的传统理论的基本特点。日本现代行政法中行政主体分为两大类：(1)国家;(2)公共团体，即由国家设立并规定其存在目的的公法人，可分为地方公共团体、公共组合和行政法人三种。所谓地方公共团体是直接依据宪法享有自治权，独立于国家的地域性统治团体，又可分为普通地方公共团体(都道府县、市町村)和特别地方公共团体(特别区、地方公共团体的组合、财产区及地方开发事业团);公共组合是以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的组成人员构成的公共社团法人(如：商工组合、健康保险组合、国家公务员共济组合，农业共济组合);行政法人是由国家或地方公共团体出资设立的公共财团法人(如：国营公司、公库、公团、金库、基金等)。[4]

　　台湾将行政主体归纳为两大类：(1)私人，包括自然人和私法人。私人成为行政主体，其权源来自国家授权和委托;(2)公法人，包括公法财团、公共机构、公法社团(又称公法团体)，其中公法团体又分为地域团体(国家、地方自治团体)和身份团体(农会、渔会等)，[5]该身份团体类似德国行政主体中的人事团体、日本行政主体中的公共组合。

　　纵观大陆法系各国有关行政主体理论的研究，可作如下分析：

　　(一)行政主体理论产生的前提在于公、私法的区分。

　　纵观国外行政法学，均存在这种行使公权力并独立承担法律后果的法律人格，只是在英美法系国家中，由于没有严格的公、私法的区别，无论是公权利义务还是私权利义务的主体，同为普通法上的独立法律人格，适用同一法律，遵循同一原则，因此虽然存在实际意义上的行政主体，但在理论和实践上，都没有对此类主体的特殊性进行专门研究的必要。

　　大陆法系国家均存在公、私法的区分，行政法作为规范行政权的法律，当属于国内公法。行政主体作为行政法律关系的一方，是公法上的法律人格，具有公法人格的特殊性。基于此，大陆法系国家对行政主体进行了专门研究，层层剖析了这一法律拟制人格的内部构造、行为运行机制以及责任的最终归属，从而形成了一整套完备的行政主体理论。随着行政手段的多样化以及公法私法化的趋势，出现了许多依私法成立并以私法方式行使国家公权的组织，诸如德国行政主体中的“私法组织形式的行政主体”。这类私法组织是否可纳入行政主体的范畴，仍存在很大的争议，“它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体，还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。”[6]但从总体而言，行政主体仍是公法上的法律人格，具有不同于私法主体的特色。

　　(二)行政分权制度决定着行政主体的范围。

　　行政权是国家统治权的一种，行政主体的多样化是国家同其他行政主体之间分担行政权的结果。行政分权具体可以包括两种形式：(1)地方分权;(2)公务分权。由地方分权而产生的地方自治是形成地方公共团体这一行政主体的前提。与地方分权相对应的另一种行政法上的分权——公务分权，即将特定的、相对独立的行政公务从国家和地方公共团体的一般行政职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使，并由其独立承担法律责任，由此产生了另一种类型的行政主体，即法国的公务法人，日本的行政法人，德国的人事团体、公共设施以及我国台湾行政法学中的身份团体、公法财团、公共机构等。

　　(三)行政主体具有行政法上的独立人格。

　　法律上的独立人格意味着享有权利并独立承担义务，行政主体作为行政法律关系的一方主体，其关键在于具备行政法上的权利义务能力。各国的行政主体中无论是公法财团、公法社团还是经授权而行使行政权的自然人、私法人，都是依据行政分权制度享有行政权，并能独立承担法律责任的法律人格。这里所谓的法律责任是一种实质意义上或狭义的责任，即赔偿义务，因而责任同行政主体依法享有的独立财产权有着直接的关联。这种法律人格的独立性，同时也体现在地位的平等性上，即无论何种行政主体都具有平等的法律地位，虽然权力来源以及权利能力的范围不同，但相互之间均不存在等级差异。

　　(四)行政主体具有分散性、多样性、整体性的特点。