中外行政主体理论之比较分析(3)

　　三、我国行政主体理论之缺陷

　　在我国，行政主体作为一个法学术语，穷尽了它所要反映的对象和客体——所有的行政管理主体，具有高度的抽象性和概括性，顺应了我国行政诉讼的理论和实践要求，对于确认行政职权、行政职责、行政责任，从而保持行政活动的连续性、统一性以及明确行政复议的被申请人、行政诉讼的被告和行政赔偿义务机关，有着十分重要的作用，但是，由于我国行政主体理论中对行政主体本身定位的错误，造成了这一概念内涵与外延的冲突，以及行政主体理论研究的狭隘化、浅层化。具体不足体现在：

　　(一)行政主体理论研究的角度和范围比较狭隘。

　　前揭所述，我国行政主体这一法学术语的出现与行政诉讼中的被告相对应，因而，行政法学界对其研究的侧重点始终停留在行政主体的实体行政行为，以及行政诉讼的应诉人资格方面。这种研究仅仅是对行政主体的表象和浅层化的研究，缺乏对行政主体及其内部结构的深层挖掘，无法包容有关行政主体理论的全部内容，忽略甚至排斥了有关中央与地方之间、机关与机关之间权、责合理配置;行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究内容，割裂了行政组织法与行政行为法之间的关系。自90年代初，我国行政法学界提出转换行政组织的研究角度之后，许多学者认为行政组织法属于行政学、组织学而不属于法学的研究范畴，此后的许多教科书中甚至取消了有关行政组织法一章。这种理论研究的偏颇，使我国行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学研究上的滞后，严重影响和制约了我国行政组织法的发展。

　　(二)不利于行政组织的统一协调。

　　我国行政法学中以有无法定“行政职权”来界定一个组织是否是行政主体，肯定了林立般的行政机关在法律上的独立人格。这就意味着单个的行政机关成为独立的主体。与此同时，对行政机关的设置以及实质责任的承担又缺乏强有力的法律控制，加之机关本位主义的影响，许多机关为了本部门利益，人为地增设机构，并赋予其管理职能，造成行政机构膨胀、权力分散、职能交叉、责任不明。实践中的种种弊端进一步印证了这种理论上的定论错误，弱化了国家行政的统一协调;不利于改善目前普遍存在的机关林立、各自为政、令出多门等现状;不利于合理而科学地配置国家行政权力;不利于理顺中央、地方以及其它独立行使行政权的组织之间的关系，影响到行政组织的统一协调。

　　(三)造成了行政主体概念内涵与外延之间的矛盾。

　　我国行政法学界对行政主体的定义基本一致。如：“行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此而产生的法律责任的组织。”[12]“行政主体系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家以自己的名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。”[13]两个定义在表述上虽略有不同，但实质内涵基本一致。第二个定义更明确了几个含义：(1)行政主体是行政职权的拥有者;(2)行政主体同国家之间是一种代表关系;(3)行政主体应当能独立承受行政行为效果与诉讼效果。由此可以看出两个问题：(1)行政权是国家统治权的一种，行政机关是代表国家行使行政职能，非是权力的拥有者，如何能成为行政法律关系中的权利主体?(2)行政机关能否作为义务主体承担完整和实质意义上的法律效果?正如前面所述的，我国行政法学中行政主体所承担的是一种形式意义而不是实质意义上的责任。我国行政机关的经费均来自国家财政，本身无独立的财产，我国法律也规定，行政赔偿费用由国家承担，列入预算。由此可见，我国行政赔偿的责任主体是国家，因违法行使职权侵犯相对人合法权益而引起国家赔偿的行政机关只是赔偿义务机关，这种赔偿义务机关仅是出于诉讼上的便宜而存在，并不意味着法律意义上赔偿责任的最终归属。因而，我国行政法学中的行政机关既不拥有行政权，也无独立承担实质法律责任的能力。将行政主体定位于代表国家行使行政职能的行政机关，势必造成行政法学中行政主体这一概念内涵和外延上的冲突。

　　(四)片面强调行政职能部门的对外管理职能，忽视对行政主体、公务员的整体控制。

　　如前所述，我国行政主体理论侧重于在行政行为和行政诉讼过程中来研究行政主体，即在动态的过程中研究行为者。强调对行政主体实施外部管理行为的研究，相应地忽视了有关行政主体以及公务员整体控制的研究。在行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理、缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下，这种理论研究的狭隘，客观上对行政实践产生了不利影响。行政民主化、法治化不仅应体现在外部行政管理行为公开化、民主化、规范化之上，而且应体现在行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制的科学化、民主化等方面。因而，有关行政组织及行政行为的研究都是不可偏废的，正确认识行政组织法在整个行政法学研究中的价值是科学构架行政法学体系的前提和基础。

　　四、完善我国行政主体理论之建议

　　通过以上分析，我们可以看出：行政主体理论作为行政法学研究的重要组成部分，其法学价值不仅体现在它是一个具有高度抽象性和概括性的法学术语，更体现在它作为一种理论，在整个行政法学研究中的基础作用之上。这一理论的显著特征在于：它聚独立性、散见性、整合性为一体，作为一个基础性的理论，它有着自己独立的内容，即对行政主体这一法律有机体的内部构造的研究(有关行政组织问题的研究);另一方面，行政主体理论的其它内容又散见于或渗透于行政主体的整个运作过程的研究之中(如关于行政主体的行为、行为责任的研究)，为构架整个行政法学理论体系起着提纲挚领式的基础性作用。换而言之，行政主体理论是将若干个分散的内容整合为一个完整的行政法学体系的主线：而我国行政法学在对行政主体进行研究的过程中，恰恰是因为未将行政主体理论立于适当的地位，未曾发掘出这一理论完整的涵盖面和深层的理论精髓，从而造成上述理论研究上的不足。笔者现就如何进一步完善我国行政主体理论谈几点粗浅的看法。

　　(一)明确行政主体作为行政法上的独立法律人格的实质含义，将我国行政法学上的行政主体予以正确定位。

　　如前所述，行政主体产生的前提和基础在于行政权的合理配置，因而，行政主体理论研究的首要问题是如何将国家行政权科学、合理地分配予不同的行政主体行使，实现真正意义上的自负其责，从而减轻国家行政机器的负担，充分发挥地方积极性。在合理配置权力的同时，应加强对不同行政主体行使行政权力的有效监控，保证国家行政的统一协调，防止行政权力分散。目前存在的问题是：行政主体林立、权力分散、权限不明，且所谓的主体都未能实现真正意义上的自负其责。“中央和地方之间权益分配上的非均衡性及人为因素，已导致中央调控能力严重减弱，地方短期行为加剧。为适应市场经济发展的需要，加强中央的宏观调控能力，用法律来调整中央和地方关系，改变中央和地方关系中随意性强、无约束等弊端已是势在必行：”[14]因而，在行政主体理论的研究中，明确行政主体的独立法律人格的实质含义，对我国行政主体科学定位，对保障行政权力有序化具有重要的理论和实践意义。这不仅取决于行政法学研究的深化，更取决于经济、政治体制改革的进一步深入和成熟。中央、地方之间分税制的实行，以及大量行政性公司、事业团体行使部分行政管理职能的现状，对我国有关行政主体的理论研究提出了新的课题和要求。