调整规划冲突的行政法理(2)

　　第四，行政规划的长期性与政府绩效评估的短期性之间存在着矛盾。行政规划的制定旨在规划较长时期内的安排，其效果也需逐渐展现，而很难如同行政处理行为一般立即实现。但绩效评估一般较短，以一届政府的期限算也就是五年时间。如果行政规划“千城一面”照搬照抄，那么所谓规划冲突则难以存在。但现实中，追求特色、“造福一方”是为官一任者的普遍心态。这种人为因素也在一定程度上加剧了规划冲突。

　　(三)规划冲突的特殊性

　　应该说，规划冲突与法律冲突是不同的。德国行政法学家福斯特霍夫(E.Forsthoff)曾指出两者之间的差别：法律规范之间是一致还是矛盾的，可由解释的方法来确定。而规划冲突则并不适合于解释的方法，是否冲突只有在执行的阶段才能确定。法律规范冲突时，只能在否定冲突或肯定下位规范无效这两者之间选择其一。而规划冲突则并非如此，例如，规划在这一点或那一点上与上位规划没有调和或没有很好的调和，或者可以并且也值得为进一步整合而努力，各种见解均有可能。[7]另外，规划的周期长短不一，适应新形势的行政规划应该在规划冲突中享有更高的正当性，而不是说下位规划就必须适应上位规划。不符合现实的行政规划，不论是上位规划还是下位规划，均应作出一定的调整。这也是规划冲突与法律冲突的一点差别。法律冲突中以合法性为最高标准，不合法的法规范即使有较高的正当性一般也不能予以承认，而应通过正常的立法程序加以解决。但规划冲突则不能拘泥于此，毕竟规划是面向未来发生效力的，符合现实发展的规划才能发挥其实效性。当然，规划冲突的解决虽然主要是协调的问题，但有时也还是存在着某一规划处于优位的情形，例如上位规划中的强制性标准即不得违反。

　　三、调整行政规划垂直冲突的原则与机制

　　解决规划冲突是确保行政规划体系融贯性的需要。下面就按照垂直和水平冲突的两大类型来讨论行政规划冲突如何调整的问题。

　　(一)调整规划垂直冲突的原则

　　法律的层级冲突一般根据“上位法优于下位法”的规则来解决。但行政规划之间的垂直冲突却较此更为复杂，并不能完全遵循这一规则而调整。如何调整垂直冲突，不仅与规划的性质有关，更关涉中央与地方、上级与下级之间的关系。垂直冲突大致应按照下面两个原则进行协调。

　　1.整合原则

　　所谓整合原则，就是指上位规划指导下位规划的制定，上位规划统辖下位规划，下位规划不得违反上位规划。一般而言，上位规划对下位规划具有拘束力，下位规划应符合上位规划的设计，如此才能发挥上位规划的调控功能。例如，《城乡规划法》第5条规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33 号)第二点规定，“总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度规划的依据，其他规划要符合总体规划的要求”。第七点规定，“规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划……的原则”。“依据”、“符合”和“服从”的措辞均表明，上位规划是下位规划的依据与基础，下位规划是上位规划的执行与延伸，下位规划不得违反上位规划。相应地，上位规划作出了变更调整，下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定，而只是在国务院的文件中有所说明。[8]

　　那么，上位规划对下位规划的拘束力来源于何处呢?其一，来源于法律的规定。例如，《城乡规划法》第20条规定，“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划”。《城市规划编制办法》更加明确地要求，编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据;编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定，“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”。这也明确表明了上位规划的效力等级。第二，来源于上位规划制定者的行政法律地位。按照宪法和地方组织法的规定，国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作，[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。[11]

　　但问题在于，按照宪法和法律的规定，人大享有重要事项的决定权，有时候行政规划须经人大或其常委会批准方能生效。这时，如果所谓上位规划对下位规划的拘束力没有法律上的依据，其拘束力又来源于哪里呢?因为上级人民政府对下级人大并没有领导监督的权限。如果上位规划也是由其同级人大批准的，那么基于上级人大对下级人大具有监督权，尚可推导出拘束力。如果上位规划仅仅为由行政机关所制定，那么，它对下位规划的拘束力的来源则会存在着一定的疑问。[12]

　　2.逆流原则

　　所谓逆流原则，是指在下位规划适合上位规划的同时，上位规划对整体秩序的调整也要考虑部分秩序的条件和要求。[13]换言之，整合原则讲究自上而下，而逆流原则强调自下而上，强调下位规划要有特色个性和自主性，防止上位规划对下位规划的过度规制。一方面，为了保证下级机关一定的自主性——这种自主性甚至具有宪法的保障，上位规划有必要为下位规划留下一定的自主空间。另一方面，要想制定合理的上位规划，也必须要遵循逆流原则，因为只有征询下级机关的意见，才更有可能让规划符合现实，让规划更富有实效性。逆流原则有助于保障下级机关的自主性和相对独立性，有助于提高其参与的积极性，也有助于维护地方的利益，更有助于上位规划自身的合理性和科学性。当然，如果贯彻逆流原则的精神，还应强调规划权力的下放。

　　逆流原则在我国的法律中并没有明确的规定，但在个别规定中有所体现。从我国国家机构所施行的“民主集中制”的原则(《宪法》第3条第1款)来看，逆流原则是符合其“在民主的基础上集中”要求的。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第八点规定，“编制规划要充分发扬民主，广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府……的意见。”在这里，规划编制者听取下级机关的意见亦被视为发扬民主的要求。《城市规划编制办法》第15条规定，“在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。”“组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。”这些规定体现了一定的逆流原则的要求。