调整规划冲突的行政法理(4)

　　有时，法律已经设定了同位规划之间的先后关系或主导关系。法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序，在此秩序之内，各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调，共同为规划目标的实现而努力。如果某规划违反了法律所设定的规划之间的关系，违反者即为违法，而违法者即应被撤销或变更。例如，对于城市总体规划与土地利用总体规划的关系，1986年《土地管理法》第16条中规定的是协调关系，1998年在修改《土地管理法》时改为目前的衔接关系，[25]即现行《土地管理法》第22条第2款规定，“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。其用意十分明显，那就是强调土地利用总体规划的主导性。但现实中，城市总体规划等常常突破土地利用总体规划的用地限制，这时只能是让前者适合于后者，而不是两者之间进行协调。

　　2.协商原则

　　在缺乏相关法律的明确规范时，由于同位规划的制定者的法律地位大致相当，而且一般不享有指挥监督权，这时要防止或解决冲突就必须遵循协商原则。否则在同一事项上各执一词，必然导致冲突的发生。所谓协商原则，是指在法定空间内，同位规划的制定者就同一事项的设计进行磋商，以达成一致。协商原则的适用是有限制的，那就是必须限于合法的框架之内，而不能逾越法定的标准和界限。合法是运用协商原则进行调整的前提。

　　同位规划的制定者有义务相互提供帮助，以避免矛盾的发生、促进规划之间的协调。协商原则有时在法律中是有明确规定的。例如，《文物保护法》第16条对城乡建设规划与文物保护规划之间的协调作出规定，“各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划”。事后发生冲突时，亦应本着协商原则进行会商解决。

　　即使没有法律的明文规定，协商原则也应该在调整同位规划的水平冲突中发挥作用。这是因为没有指挥监督权的行政机关之间负有相互忠诚的义务和水平的合作义务。所谓相互忠诚义务，是指各个机关之间应友好相处，而不得相互抵牾。具体到规划冲突方面，那就是要求某机关在制定规划时应努力避免, 与其他机关所制定的规划相冲突。所谓水平的合作义务，是指各个机关之间应相互帮助，在其他机关有需要的时候应援之以手。具体到规划冲突方面，那就是应积极与其他机关协商、共同解决冲突。那么，这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢?作为同级人民政府或者政府的职能部门，它们都是整个政府的有机组成部分。它们负有义务共同维护整个政府的本质，共同为人民服务，更好地实现公共福祉作出贡献。如果各个行政机关割据一方“分而治之”甚至相互掣肘，必然破坏整体的公共福祉的实现。我国宪法和法律虽然没有规定各个行政机关之间的相互忠诚义务和合作义务，但我们应注意到，宪法总纲中在规定发展各种事业时均使用“国家”这一概括性的主体，换言之，并没有分门别类分配到各个机关。强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。

　　(二)规划水平冲突的调整机制

　　对于因制定权限的合法性问题而产生的水平冲突，首先应根据法律的规定确定各自的权限范围，如果由于法律的模糊性而无法明确界定，则需请求有权机关进行解释。如果在明确界定了权限范围之后，无权限者仍然纠缠不清、甚至无理取闹，则应请求上级行政机关予以裁处、监督。然而，在双方主体均拥有合法的制定权限时，则要看法律有没有给某种规划设定主导性地位，享有主导性地位的规划应当在规划冲突的调整中获得尊重。为了减少城市总体规划和土地利用总体规划的冲突，2005年，国务院办公厅携建设部和国土资源部，对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区，以及对土地利用总体规划修编后未经审批的，城市总体规划仍暂停审批。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序，强调了土地利用总体规划的主导作用。[26]在土地利用总体规划修改后，城市总体规划应当相应地作出修改。

　　在法律没有设定规划之间的相互关系时，为保证规划制定者之间的相互调整和合作义务，规划机关一方面应消极地避免冲突的发生，另一方面也应积极采取措施调整自己的规划。在不能达成一致时，即应通过对话协商加以解决。如果无法或者不愿协商，则只能请求上级行政机关作出裁定。[27]但唯有通过协商解决，才更有可能获得双赢的效果。要建立调整水平冲突的对话协商，首先应确立规划信息的通报和共享机制。充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。这里的相关信息自然也包括其他行政规划的信息，这一点在制定同位规划时也同样重要。其次，听取意见机制。在接受到其他相关规划的信息之后，发现有与本规划相冲突的可能，即应积极沟通。相应地，行政规划的制定者亦应积极听取其意见，如果不采纳其意见，应说明理由。再次，事务的共同对话机制。在确立了协商主题之后，由双方主体召开联席会议进行磋商。在磋商中亦可发挥专家的作用，双方可共同邀请专家参与论证，而不必各自延请专家分别论证，以节省行政成本、提高达成共识的进程。

　　五、结语：行政规划冲突的预防与消除

　　规划冲突问题的解决，可谓整个规划法问题的一个缩影。规划间相互调整的过程，也是对上位规划的统合作用、下位规划的自治性进行反思和调整的过程，也是对规划体系所包含的不同价值序列重新认识和权衡的过程。不论是上位规划与下位规划的冲突，还是同位规划之间的冲突，终归是对整个行政规划体系统一性的破坏，终归是对人类理性的自我嘲讽。为了确保整个行政规划体系的协调一致，为了保障各个规划的相对独立性，整合原则与逆流原则的对接、合法原则与协商原则的结合，并按照一定的机制对规划冲突进行调整，均不失为对规划统一性的恢复，不失为对人类理性的挽救。

　　要获取规划的理性，我们需要正视复杂的现实，遵循历史的经验，勘定理性的边界。为了预防规划冲突的发生，还应正本清源、从制定规划之际着手清理。为了调整错综复杂的利害关系，应欢迎各界代表参加规划制定的组织，努力实现组织构成的多元化，通过规划主体参与规划制定程序来进行调整。[28]为了预防规划的垂直和水平冲突，建立一种交叉型、对话型规划制定程序，应会收到较好的现实效果。我国《城乡规划法》第26～27条为这种交叉型、对话型的规划制定程序留下了空间。它要求城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。这就为其他部门的对话参与提供了制度上的支撑，但还需进一步细化，提供可操作性强的对话程序，预防可能出现的冲突。