调整规划冲突的行政法理(5)

　　在发生了规划冲突之后，除了依据上述原则和机制解决之外，尚需有一个重要的制度相配套，那就是行政规划的变更。在冲突发生之后，下位规划或者上位规划要根据情况作出一定的调整变更，同位规划之间也要就同一事项作出一定的调整变更。我国在有关规划的立法中对于规划的变更以往很少强调，现在的《城乡规划法》单设一章对规划的修改作出规定，但其程序的严格性和超强的稳定性似乎又走向了另一个极端。[29] “换一届领导换一个规划”、把规划当“鬼话”固然是不正常的状态，但不面对现实过于强调规划的稳定性同样也是不正常的状态。规划的过于稳定，必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。规划修改的过程实际上也是对规划本身的合理性作出反思的过程。

　　【注释】

　　[1]这里说明两点。第一，“规划”与“计划”在很大程度上是同义词。但国人似已对“计划”一词感情淡泊、甚至不乏深恶痛绝者。其实，“计划”使用已久，现实中除经济性内容外仍然普遍使用，且境外使用也较为普遍。第二，有一些计划(例如国家“十二五”规划等)严格来说是不能称之为行政计划的，因为它已经不再是由行政机关决定的，有学者认为准确的称谓应为“国家规划”，它包括了行政法的行政规划和国家法上的政治规划(参见〔日〕手島孝：《国家計画の法理》(二)，载于《法政研究》第38卷第1号，1971年9月，第47页)。但行政规划与政治规划的区分也有相对性，本文不作细致区分，统称为“行政规划”。

　　[2]参见〔日〕原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房2005年全订第6版，第126页。

　　[3]参见宋雅琴、古德丹：《“十一五规划”开局节能、减排指标“失灵”的制度分析》，载于《中国软科学》2007年第9期，第28-29页。

　　[4]有学者认为，上一层次的规划涉及的范围大，其控制力要大于下一层次的规划。(参见刘飞主编：《城市规划行政法》，北京大学出版社2007年版，第107页。)这种说法在一定程度上是正确的，但上位规划和下位规划所涉及的范围也可能是一致的，例如总体规划与其详细规划;至于控制力的大小问题，从法律的层次来说是正确的，但从实际运作来看就未必如此。

　　[5]参见〔日〕遠藤博也：《計画行政法》，学陽書房1976年版，第13页。

　　[6]有学者认为，如果情况发生巨大变化，规划制定者即负有变更、重新评估的义务。参见〔日〕礒野弥生：《都市計画と公害防止計画の適合性》，载于小早川光郎、宇賀克也、交告尚史编：《行政判例百選Ⅰ》，有斐阁2006年第5版，第109页。

　　[7]参见〔日〕宮田三郎：《行政計画法》，ぎょうせい1984年版，第136页。

　　[8]《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第十三点规定，“总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的，专项规划或区域规划也要相应调整和修订”。

　　[9]参见《城市规划编制办法》第21～24条。

　　[10]《宪法》第89条第4项;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款。

　　[11]《宪法》第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第2项。

　　[12]行政规划制定权的合理配置是一个关系行政规划的科学性与民主性的重要问题，笔者拟另文阐述。

　　[13]参见〔日〕宮田三郎：《行政計画法》，ぎょうせい1984年版，第148页。

　　[14]《城乡规划法》第13～15条、第21条。

　　[15]2008年8月1日失效的《城市规划法》第22条规定：“城市人民政府可以根据城市经济社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。”它区分了“重大变更”与“局部变更”两种形式。

　　[16]《城市规划编制办法》第17条第1款。

　　[17]《宪法》第89条第14项、第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第3项。

　　[18]在德国开发规划相关法中，无论是上位规划还是广域规划，均承认乡镇的参与权。参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治——若干法律問題》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第18页。

　　[19]参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第17页。

　　[20]参见〔日〕大橋洋一：《対話型行政法学の創造》，弘文堂1999年版，第94页。

　　[21]参见〔日〕大橋洋一：《現代行政の行為形式論》，弘文堂1993年版，第310-311页。

　　[22]在德国，有关规划的适合性问题可以成为行政法院的审查对象。乡镇可就认可建设基本规划的违法性而争讼，也可就上级机关以没有履行规划适合性义务为理由进行自治监督而争讼。参见〔日〕成田頼明：《国土計画と地方自治》，载于《ジュリスト》第430号，1969年8月，第20页。

　　[23]参见〔日〕宮田三郎：《行政計画法》，ぎょうせい1984年版，第149-150页。

　　[24]例如，国务院在《关于北京市城市总体规划的批复》(国函〔2005〕2号，2005年1月27日)中，对《北京城市总体规划(2004年—2020年)》的审查实际上就远远超出了合法性控制的范畴，对北京市的功能定位、发展目标、若干注意事项均有明确指示。

　　[25]参见全国人大法律委员会：《关于初步审议情况的汇报》，载于《中国土地》1998年第8期，第12页。

　　[26]参见田春华：《新一轮土地利用总体规划渐行渐明》(上)，载于《中国土地》2007年第5期，第7页。

　　[27]当然，引入法律的手段，允许机关诉讼等形式，更有助于实体规则的形成和可预见性。

　　[28]参见〔日〕大橋洋一：《まちづくりにおける法定計画と協定·協議》，载于芝池義一、小早川光郎、宇賀克也编：《行政法の争点》，有斐阁2004年第3版，第228页。

　　[29]《城乡规划法》第7条、第17条第3款。