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论预防原则在食品安全法中的适用学毕业论文

2013-12-13 01:21       食品平安无大事，预防准绳反映了食品平安监管理念上的基本转变，即由预先的监管转向事前的预防。中外食品平安立法都将预防准绳作为重要内容之一，可见其具有无足轻重的位置。《欧盟食品平安白皮书》(2000年)第二章触及了全体性准绳、责任准绳、追溯准绳、通明度准绳、风险剖析准绳和预防准绳等。欧盟理事会规则(第178/2002号)《食品法的根本准绳和要求、欧洲食品平安局及有关食品平安顺序》第二章“食品根本法”的内容触及食品法总则，其中对风险剖析、预防准绳和维护消费者利益停止了细致的规则。有学者将日本食品平安法的根本准绳概括为“法治准绳、各负其责准绳、地下和参与准绳、预防准绳”。(P69-74)在下国《食品平安法》在立法方式上并没有在总则局部对根本准绳作出明白的规则，立法草案在总体思绪上坚持了预防为主的准绳。有学者将在下国食品平安法的根本准绳概括为五个，即“风险剖析准绳，预防性准绳，全进程管理准绳，食品平安责任准绳，通明度准绳”。(P147)但各国对预防准绳的外延界定及适用办法存在较大差别，风险预防准绳要求决策者关注复杂的不确定性成绩，但它确实切含义尚缺乏共识。大致可以分为两种：强风险预防准绳和弱风险预防准绳。弱风险预防准绳的界定十分慎重，强风险预防准绳严厉许多，它实践上严厉要求在没有证据能证明其行为有害之前不能停止相应的活动。(P198)风险预防准绳在食品平安立法范畴如何适用？其在立法上的表现方式、适用条件以及相应的制度和措施有哪些？在实际上仍有深化讨论的必要。


　　一、预防准绳的构成与开展

　　预防准绳的提出与风险社会严密相连。风险随同着人类社会一直，但自1986年德国社会学家贝克提出“风险社会”的概念以来，风险就“从默默无闻的小角落中走了出来，在社会和政治争辩中取得了中心重要的位置。”(P7)风险社会中的“风险”似乎无处不在，而预防就成了应对风险的最佳选择。“它提供了关于风险、恐惧与平安非常适用化争辩的根底；提供了许多在风险和不确定性条件下团体与社会决策的实际上的诱人成绩。”(P4)风险预防与迷信不确定性联络在一同。从19世纪开端，迷信是和确定性连在一同的。对危害的预防往往需求提供确定的因果关系证据。随着迷信的开展，迷信研讨和使用中的不确定性逐步显现，缘由和后果之间的关系趋于复杂和模糊。“随着迷信看法对象的日益复杂，以及科技和社会互相影响的日益增强，迷信看法才能的历史局限性凸显了出来，使得在知识的消费、使用，以及应用知识停止决策的进程中，显示了种种不确知或不晓得(not-knowing)，这就是迷信技术的不确定性。……不确定性在古代科技中普遍存在，并意味着风险。”(P48)在这种状况下，假如任由危害行为发作或许推延对风险行为的控制，将带来极大的危害。预防准绳“要求风险规制者在公布旨在维护人体安康和环境生态的规范与政策时，将迷信不确定性的要素思索在内。”(P62) （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）

　　预防准绳在法律范畴的适用，最早呈现在环境法范畴，是针对环境损害而降生的概念。环境损害有两类，一类是可以被迷信证明的环境损害，如水体的无机物环境净化；另一类是没有被迷信的确证明将要发作的环境损害，这类损害目前难以被迷信的确地证明，但不扫除未来发作的严重能够，如温室气体的少量排放和纳米技术的普遍使用所带来的环境损害。(P86)针对第一类损害的法律预防，各国确立了“损害预防”准绳，即广义上的预防准绳。在下国环境法学中普通称为“预防为主、防治结合准绳”，是指“将环境维护的重点放在事前避免环境净化和自然毁坏之上，同时也要积极管理和恢复现有的环境净化和自然毁坏，以维护生态零碎的平安和人类的安康及其财富平安。”(P86)该准绳原为在下国卫生任务的根本准绳之一，1979年《环境维护法》(试行)将防治净化和其他公害作为立法的指点思想之一。狭义上的预防准绳还包括风险预防准绳，即“基于理想的迷信知识去评价风险，以防止行为对环境的损害。”(P89)其中心观念是即便以俺们现有的迷信程度，仍无法在工业或技术活动和某种对环境的危害之间确立因果联络，预防准绳也要求对此项活动停止管理控制。(P113)关于第二类损害的法律预防，结合国环境规划署等结合制定的《世界自然资源维护纲要》(1980年)规则了“预期的环境政策”。结合国《里约环境与开展宣言》(1992年，简称《里约宣言》)准绳提出了为世界各国普遍认可的“环境风险预防准绳”，即“为了维护环境，各国应依据它们的才能普遍采取预防性措施。凡有能够形成严重的或不可挽回的损害的中央，不能把缺乏充沛的迷信一定性作为推延采取避免环境退步的费用昂贵的措施的理由。”其后，《气候变化框架条约》(1992年)等国际环境条约屡次重申或许征引了这一准绳，其适用范围从环境范畴逐渐扩展至食品平安、生物多样性和转基因等范畴。在国际环境法中，损害预防准绳和风险预防准绳常常被表述为“避免环境损害准绳”和“慎重准绳”。两者的差异在于避免环境损害准绳在适用时没有迷信不确定性的成绩，净化与环境损害之间的因果关系是清楚明了的，而慎重准绳所针对的是存在迷信不确定的窘境。(P459)《生物多样性条约》(1993年)和《卡塔赫纳生物平安议定书》(2003年)的根本肉体是预防准绳，后者被称为“慎重准绳的宣言”，条约的适用对象是生物多样性的维护和可继续运用以及对人类安康发生不利影响的一切改性活生物体的越境转移、过境、处置和运用。转基因产品对生物多样性带来了应战，各国对转基因食品的宏大争议以及不同态度，将风险预防准绳的适用延伸至食品平安监管范畴。 （科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布）

　　随着迷信技术的提高，食品添加剂被普遍使用、转基因食品和旧式食品少量涌现。生物技术的使用使其成为风险管理的焦点，人们对食品平安的担忧不再限于食品能否契合卫生规范、能否具有足够的养分，新型的食品成绩引发人们对食品平安的恐慌。有人惊呼“食品恐惧主义”到来。从中国近几年发作的食品平安事情来看，出现出了与传统意义上的食品平安不同的新特征，即科技含量上升，人为不确定要素增多，与国际市场联络亲密，不再是易于控制的食品卫生、质量等成绩，食品平安的外延被扩展，风险成为新的躲避要素。(P102)如何处置迷信不确定性招致的食品风险与食品平安之间的矛盾，将风险预防准绳援用到食品平安范畴，就成为立法者利益权衡后的谨慎选择。上个世纪80年代以来转基因技术的衰亡，以及转基因产品由实验阶段到商业化的开展，使该准绳在转基因产品与转基因贸易范畴失掉了充沛的阐释。预防准绳已不限于环境维护这一狭窄的范围，而是更多地被延伸到转基因产品、食品平安范畴。“在如何控制转基因食品的成绩上，世界各国的态度和办法相去甚远。与美国和加拿大对转基因食品的悲观立场截然相反，欧盟对转基因食品持相当慎重和疑心的态度。预防准绳为欧盟在无法提出迷信证据证明转基因食品具有风险的状况下，对转基因食品的消费、出口和上市停止法律控制提供了实际论据。”(P92)对食品平安的监管是从“农田到餐桌”的全进程监控。以往的监管重点多放在预先，以行政惩罚责任和民事赔偿责任为主。食品平安事情一旦发作，其影响普遍、危害严重，且其损害对象是人的生命权和安康权，有些危害结果难以逆转，甚至不可恢复。世界范围内不时呈现的食品平安事情使人们逐步看法到针对食品平安成绩“防重于治”，避免损害的发作比任何严峻的惩罚措施都更无效。预防损害应成为食品平安监管的首要义务，而食品平安立法的目的就是避免损害的发作，保证大众身体安康和生命平安。“虽然预防准绳无法完全扫除食品平安风险，但在某种水平上仍可起到防备或许分化风险的作用。”(P48)

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　　二、预防准绳在食品平安立法中的表现

　　世界各国和地域的食品平安立法简直无一例外地将维护公民的安康和生命作为其首要的立法目的，以避免不该发作的事情发作。《欧盟食品平安根本法》(2002年)第1条规则：“本法规为确定食品的人类安康严厉维护级别和消费者利益提供了根据”。《日本食品平安法》第3条规则：“为确保食品的平安性，所采取的相关措施必需在以确保国民的安康为重中之重的根本看法的前提下施行。”在下国台湾地域《食品卫生管理法》(2002年)第1条规则：“为管理食品卫生平安及质量，维护国民安康，特制定本法。”在下国《食品卫生法》(2009年)第1条规则：“为保证食品平安，保证大众身体安康和生命平安，制定本法。”

　　面对风险，团体的才能显得如此微小，社会的安宁要求国度采取相应的控制措施，在风险到来之前予以预防。风险预防准绳适用于食品平安范畴的立法理论，在欧盟失掉了追捧，但在其他国度和地域，多是以风险预防措施或风险预防办法的相貌呈现，这些文字上的不同并非偶尔，而是有着不同的法律意义。(P15-17)欧盟立法对风险预防准绳停止了明白、详细的规则。欧盟以为，迷信评价所需的完好数据能够要需求若干年才干取得，因而迷信是有局限性的，无论研讨办法多么严厉，结论总会存在某些不确定性，但政府不能等到最坏的后果呈现后再采取举动。(P12)1997年4月，欧盟委员会宣布了关于欧盟食品法规普通准绳的《欧盟食品平安绿皮书》，对共同体食品立法的前景停止了征询和建议。2000年1月12日，欧盟委员会宣布了《欧盟食品平安白皮书》，确立了食品平安的根本框架，其中第14条规则：“哪里适宜，预防准绳就将在风险管理的决议中失掉运用。”2002年1月28日欧盟议会和理事会公布了第178/2002号指令，即《欧盟食品平安根本法》，规则食品平安法规的根本准绳和要求以及与食品平安有关的事项和顺序。该法第7条第1款将预防准绳解释为：“在特定状况下，依据对现有信息的评价，可确定能够的安康危害效应，但还无迷信根据，此时，为确保在共同体选择高程度的安康维护得以采用，可以采用暂时风险管理措施，然后再依据进一步的迷信信息得出普遍的风险评价。”至此，风险预防准绳成为欧盟食品平安监管的正式法律根据。美国《2009年食品平安增强法案》卷I食品平安中的子卷A为“预防”，其中的第102节对危害剖析、基于风险的预防控制、食品平安方案、企业的终产品检测后果停止了详细的规则，要求企业的一切者、运营者或代理人该当展开一项危害剖析(能够的话展开多项)，制定并施行无效的预防控制，启动纠偏措施，施行验证，坚持监测，纠偏及验证记载，并且重新剖析危害。要求企业的一切者、运营者或代理人应对能否存在危害停止评价，包括来自原资料的危害——即不经预防控制就极能够会发作影响企业消费、加工、包装、运输和储存食品的平安卫生的危害。关于确定的危害，企业的一切者、运营者或代理人应制定施行无效的预防控制措施避免、消弭危害，或将危害控制到可承受程度。日本《食品平安根本法》(2003年)并没有明白规则预防准绳，但该法第11条规则了食品影响安康评价的施行，在制定有关确保食品平安性的措施时，应对人体安康带来损害的生物学的、化学的或物理的要素或形态，对食品自身含有的或参加到食品中有能够带来损害的物质，对在摄取该食品时有能够对人体安康带来的危害停止食品影响安康评价。该条规则是风险评价的详细内容，反映了预防性准绳。

　　在下国《食品卫生法》(1995年，已废止)虽然推行了食品卫生监视制度，但却没有表现预防准绳的主导思想。中国社科院发布的首部食品平安绿皮书《中国食品平安报告(2007)》将食品平安的根本准绳概括为六项：以迷信为根底、立足以后与预见将来相结合、食品供给全进程监管、预防准绳、可追溯性准绳和通明准绳。该报告对预防准绳的解释是由于对一些新产品和技术的平安性不能确定，因而食品平安管理与控制应该采取预防准绳，任何新产品和技术必需提供充沛的证据，证明其平安性后才干上市。在下国《食品平安法》(2009年)虽然没有明白规则风险预防准绳或预防准绳，但该法贯彻了“树立以食品平安风险评价为根底的迷信管理制度，坚持预防为主”的立法思绪。在详细内容方面，单列一章规则“食品平安风险监测和评价”，表现了风险预防的准绳，将食品平安风险评价后果作为制定、修订食品平安规范和对食品平安施行监视管理的迷信根据。在立法内容的设计上，虽然条文没有呈现“预防”字样，但与旧的《食品卫生法》相比拟，《食品平安法》新添加了食品平安风险监测与评价这一章，并放在总则之后，充沛表现了预防为主的思想。《食品平安风险评价管理规则(试行)》(卫监视发8号)和《食品平安风险监测管理规则(试行)》(卫监视发17号)更是将立法的准绳性规则予以细化和详细化。

　　三、适用预防准绳的限制性条件

　　风险预防准绳因其内容不确定从降生之日起就惹起剧烈的争论。欧盟激烈要务实施“风险预防准绳”，而包括中国在内的不兴旺国度担忧这会成为一种新的技术性贸易壁垒。关于含转基因食品能否对人体无害的成绩，美国采取的开放政策和欧盟的限制管理截然相反。对风险预防准绳的过度适用将障碍技术的提高、阻碍贸易自在，因而必需给予一定的限制。依据预防准绳采取措施，其限制性要求包括“比例性、非歧视性、分歧性、采取措施与不采取措施的本钱收益剖析、迷信开展剖析。”(P58)欧盟委员会2000年发布的《关于预防准绳的公报》提出了两个使用预防准绳的前提条件：确认某种产品或行为能够带来负面影响；由于各种不确定性招致难以对风险停止迷信评价。在引入预防准绳采取详细措施时，需求遵照下列风险管理措施的根本准绳：采取的措施应该和希冀的维护程度相协调；采取的措施不应该带有歧视性；采取的措施应该和在相似条件下曾经运用的措施坚持分歧；采取的措施应该树立在对作为和不作为的本钱收益测量、相关社会经济影响和安康维护的根底上。上述主张在2002年《欧盟食品根本法》失掉了重申，该法第7条第2款对预防准绳的详细措施提出如下要求：“依据第1款所采取的措施应恰如其分，对贸易的限制造用不超出完成共同体所选择的高程度安康维护所必需的、技术经济上可行的，以及思索事情的其他合法要素。应在适事先期依据鉴定作出的风险对生命及安康危害的性质及所需科技信息品种，廓清科技不确定性并展开更片面的风险剖析。”

　　一方面，依据风险预防准绳采取的措施要契合比例准绳并停止本钱效益剖析。依据风险预防准绳所采取的措施应恰当并符合比例，应以追求安康为目的，并且这种措施是必需的，保证收益大于本钱。定性评价和定量评价常常被使用于风险评价后果中。定量评价是最理想的办法。定性评价是依据风险的大小，将风险人为地分为低风险、中风险、高风险等类别，以权衡风险对人类危害的大小。能否采取预防措施和采取什么样的预防措施要看风险的类型和水平。风险的类型和水平不只是评价能否采取预防措施的一个重要要素，也是讨论该当采取什么样的预防措施的重要权衡规范。另一方面，经过后续的活期审查与随时关注相关科技的开展状况，以考核风险预防措施的适当性、无效性，并确定有无持续维持风险预防措施的必要性。风险预防措施的执行应与相关迷信知识与信息的继续搜集严密相连，并且要具有制度调整方面的弹性。在制度设计上应随着新的迷信证据的呈现而适时地停止调整。在下国《食品平安风险剖析任务准绳》(2009年)对此也有明白规则：“风险管理应是一个继续的进程，在对风险管理决策停止评价和审查时，应思索新搜集的一切数据。应对食品规范和指点性技术文件停止活期审查，并在必要时予以更新，从而反映出最新的迷信知识和与风险剖析相关的其他信息。”风险自身的不确定性为选择应对风险措施设置了难题，即便充沛遵照上述要求也难以充沛保证预防措施的恰当性，从而给行政规制的合法性带来了应战。因而，应增强对风险预防措施的顺序监控，贯彻通明度准绳。“管理进程的通明性准绳是基于食品平安的社会属性、公共平安属性和保证消费者知情权的角度提出来的，由于食品平安触及每一个社会成员。”(P11)风险评价进程中利益相关方以及专家和大众的参与尤为必要，确立风险评价政策时，风险管理者应该征询风险评价者和一切其他的利益相关集团的意见，“无效的风险管理进程，就是在供认迷信技术不是万能的前提下，促进迷信知识与社会需求之间、迷信共同体与群众言论之间、专家和非专家之间的良性沟通与互动。”(P21)在下国《食品平安法》虽然规则了食品平安的风险评价制度，但在评价进程中缺乏大众的普遍参与，“也将风险评价的权利全部授予专家。”(P54)不过，这一点在《食品平安风险剖析任务准绳》中失掉了补偿，第4.1.1规则：“风险评价之前，风险管理者应与风险评价者和一切其他利益相关方协商确定风险评价政策，确保风险费评价的零碎性、片面性、公道性和通明性。”利益相关方指风险评价者、风险管理者、消费者、业界、学术界和酌情包括其他有关各方及其代表组织。

　　四、预防性法律制度

　　对有明白迷信根据的风险和危害，间接使用风险评价办法并采取相关措施就可以无效防备风险；关于存在迷信不确定性的成绩，则应引入风险预防准绳，对风险和能够的替代方案停止考察。可以讲，“人类为了防备风险、增加风险、分散风险和消弭风险，创制了少量的法律制度。”(P33)以风险剖析为根底的预防和维护性措施以各种方式呈现在法律法规中，食品平安风险评价和食品平安准入制度将预防准绳的肉体落实为详细的规制制度。风险剖析是指经过对影响食品平安质量的各种化学、生物和物理危害停止评价，定性或定量地描绘风险的特征，在参考有关要素的前提下，提出和施行风险管理措施，并对有关状况停止交流，它是制定食品平安规范的根底。结合国粮农组织和世界卫生组织结合专家征询委员会在1995年将风险剖析体系定位为包括风险评价、风险管理和风险交流三个无机组成局部的一种进程。风险评价的目的是一种迷信建议，这种建议将为风险管理提供根据，并在相关范畴完成风险信息的共享。国际食品法典委员会(CodexAlimentariusCommission，CAC)对风险剖析这三个次要组成局部停止了如下定义：“风险评价是一个以迷信为根据的进程，由危害辨认、危害特征描绘、表露评价以及风险特征描绘四个步骤构成。风险管理是一个在与各利益方商量进程中权衡各种政策方案的进程，该进程思索风险评价和其他与维护消费者安康及促进公道贸易活动有关的要素，并在必要时选择适当的预防和控制方案。风险交流是指在风险剖析全进程中，风险评价人员、风险管理人员、消费者、产业界、学术界和其他感兴味各方就风险、风险相关要素和风险认知等方面的信息和看法停止互动式交流，内容包括风险评价后果的解释和风险管理决议的根据。”(P6)风险评价是风险剖析中基于迷信的局部，而风险管理是在选取最优风险管理措施时对迷信信息与其他要素如经济、社会、文明与伦理等停止整合和权衡的进程。因而，严厉地讲，预防准绳只适用于食品平安风险管理的进程，风险剖析为管理者停止迷信决策提供了客观根据。《欧盟食品平安白皮书》(1997年)指出：“风险剖析为食品平安政策奠定了根底。欧盟必需把它的食品政策树立在三项风险剖析的运用之上：风险评价(迷信建议和信息剖析)、风险管理(管理与控制)和风险交流。”欧盟委员会想象树立一个独立的欧洲食品威望机构即食品平安局，次要对食品风险评价和关于食品平安议题交流担任。在下国《食品平安法》明白规则了食品平安风险监测和评价制度。第11条规则：“国度树立食品平安风险监测制度，对食源性疾病、食品净化以及食品中的无害要素停止监测。”第13条规则：“国度树立食品平安风险评价制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物感性危害停止风险评价。”并将食品平安风险评价后果作为制定、修订食品平安规范和对食品平安施行监视管理的迷信根据。在下国《食品平安风险剖析任务准绳》将国际食品法典委员会所主张的风险剖析任务准绳片面适用于在下国。

　　食品平安市场准入制度是指为保证食品的质量平安，具有规则条件的消费者才允许停止消费运营活动、具有规则条件的食品才允许消费销售的监视制度。实行食品平安市场准入制度表现为行政答应行为和行政确认行为等。依据在下国《食品平安法》的规则，食品平安市场准入制度包括以下详细内容：第一，食品消费运营答应制度。从事食品消费、食品流通、餐饮效劳，该当依法获得食品消费答应、食品流通答应、餐饮效劳答应。国度对食品添加剂的消费实行答应制度，请求食品添加剂消费答应的条件、顺序，依照国度有关工业产品消费答应证管理的规则执行，食品添加剂该当在技术上确有必要且经过风险评价证明平安牢靠，方可列入允许运用的范围。第二，食品平安规范制度。制定并且施行严厉的食品平安规范是真正完成食品平安源头管理、防患于已然的前提条件。食品平安规范为强迫执行的规范，除食品平安规范外，不得制定其他的食品强迫性规范。食品平安规范分为国度规范、中央规范和企业规范，食品平安风险评价后果应成为制定、修订食品平安规范的迷信根据。没有食品平安国度规范的，可以制定食品平安中央规范，企业消费的食品没有食品平安国度规范或许中央规范的，该当制定企业规范。国度鼓舞食品消费企业制定严于食品平安国度规范或许中央规范的企业规范。企业规范该当报省级卫生行政部门备案，在本企业外部适用。食品平安规范该当供大众收费查阅。第三，食品平安强迫检验制度。未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。关于不具有自检条件的消费企业强令实行委托检验。第四，食品平安标签制度。食品标签是粘贴在产品外包装上的标识。食品标签提供了食品的内在质量信息、养分信息、时效信息及食用指点信息等，是消费者选择食品的重要根据。食品标签该当清楚、分明，容易辨识，食品与标签该当分歧。标准食品标签管理，一方面可确保食品标签提供的信息真实充沛无效，防止误导和诈骗消费者；另一方面一旦呈现食品平安事故，也有利于事故的处置和不平安食品的召回。 （科教范文网 fw.nseac.com编辑发布）

　　结语

　　为了应对风险社会的降临，人类设计了预防准绳和法律制度，而预防准绳自身也是有风险的，在应对风险的进程中，人类又发明了新的风险。因而，预防永远存在无法穷尽的成绩。同时，各种预防性的措施都会带来本钱效益的讨论。预防准绳并非万能，不能够处理食品平安范畴的一切潜在风险，但缺乏预防准绳，由此惹起的食品平安风险以及对人类安康的损害是难以估量的。在食品平安范畴，预防准绳的过度适用或适用缺乏都不可取。从在下国的实践状况来，对预防准绳的强调无论如何都不为过。