我国银行监管法制存在的题目及其对策(2)
2014-10-19 01:03
导读：我国银行监管法制体系中存在的上述的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与之间有大量重叠的条文。
我国银行监管法制体系中存在的上述的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数目及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的罅漏或者对有关作补充性阐释，尽不在于重复夸***律法规的某些内容，由于中心银行制定的规范性规件究竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国、体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。
第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于贸易银行追求效率。这主要表现在《贸易银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对贸易银行业务的监管。在《贸易银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，尽大多数条文为贸易银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的尽大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。[7]笔者并不是以为《贸易银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的《贸易银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》[8]的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监视局的法律地位；第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构团体的自有资本、清偿能力、对投资的限制、之间的关系[9]、高额信贷[10]、信用机构团体发放的高额信贷、***信贷、对***信贷的申报义务、责任条款、资信证实等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务；第三章“对信用机构的监视条款”；第四章“特别条款”，主要处理监视局监视与其他监视及在外国注册之后的监视等题目；第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和终极条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立题目及授权咨询委员会信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行题目，第61条则针对贷延接受人的债权之转让题目，这两条属私法关系。
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当然，我国《贸易银行法》关注私法关系的规制与我国银行业有银行占尽对比重的现状有关，由于国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的公道性。但是，从国有银行贸易化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。
另外，我国中心银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于进步监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操纵上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致进微，诸如《异地托收承付结算办法》、《贸易汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务治理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的治理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《化专项资金治理办法》、《贸易银行自营住房贷款治理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单治理办法》、《个人住房担保贷款治理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际贸易贷款治理办法》等等。[11]具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依靠具体业务的监管有如下弊端：（1）业务监管规则过于广泛，使得气力有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却往管。（2）广泛的业务监管规则之天生为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作职员***的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管本钱的徒增及银行追求经济效率的目标受到腐蚀。
