政府诚信——行政法中的诚信原则
2016-08-05 01:09
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摘要:“一般思想说”和
摘要:“一般思想说”和“法之本质说”从不同角度揭示了行政法中诚信原则的渊源,诚信原则只能从行政法中发掘,而不能从私法中导进。从变迁、行政权扩张、国家任务改变及行政法律本身的需要等因素考察,行政法中的诚信原则正逐渐占据基本原则的地位。诚信原则在行政法中的展开具体表现为:行政主体之间的诚信、行政立法中的诚信、自由裁量领域的诚信、行政合同和行政指导中的诚信等等。
关键词:诚信原则 政府诚信 基本原则
诚信价值正受到越来越广泛的关注。这回功于民法学者的卓越,诚信原则在私法领域被尊奉为“帝王条款”①——行使权利和履行义务的最高指导原则。但在公法学界,却少有学者对诚信做深进研究。②本文尝试就诚信原则能否适用于行政法以及如何在行政法中展开以塑造诚信政府等题目进行探讨。
一、政府诚信的塑造与诚信原则的发掘
诚信是社会生活的基础。传统伦理以诚信为本,“人无信则不立”是对个人安身立命的基本要求。早在2000多年前的年龄,子贡向孔子请教治理国家的,孔子回答说:“足食,足兵,民信之矣。”他还说可以“往兵”、“往食”但不能失往“民信”,“自古皆有死,民不信,不立”。《论语》中“信”字出现了38次,频次虽低于仁(109次)、礼(74次),却高于描述德的多数词汇,如善(36次)、义(24次)、敬(21次)、勇(16次)等等。造就了强大秦国的商鞅变法所做的第一件事不是推出什么法令,而是让政府先取得民信。可见,我们的先人充分熟悉到诚信对一个政府的可贵。
近代中国,由于运动频繁,文化传承中断,再加上正处于社会转型期以及伴随着市场而出现的权力寻租等因素,导致政府诚信成为一个焦点题目。
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上个世纪初,著名社会学家齐美尔开启了西方有关诚信的研究。③到70年代时,诚信的概念被主流经济学家接受。阿罗提出,信任是经济交换的润滑剂,并以为世界上很多经济落后的现象可以从缺少诚信来解释。郝希则提出,诚信是很多经济交易所必须的公共品德。社会学家弗朗西斯·福山则以为诚信不仅仅是道德题目,它了社会的稳定和经济的繁荣。更令人震动的是,福山在将不同文化区分为低信任文化和高信任文化时,将中国作为低信任文化的典型代表。④
美国法学家伯尔曼曾说过,法律只有被信仰,才能被有效执行。⑤同样可以说,一个诚信的政府,可以有效地降低执法本钱,从而便利地推进法治。正是基于这种共叫,在全国人大九届五次会议上,代表们讨论最多的话题就是诚信。朱钅容基同道在2002年的《政府工作报告》中也夸大,要在全社会倡导“明礼诚信”的社会风尚,而当务之急是塑造政府诚信。⑥
与政府诚信最接近的法律命题是老实信用原则。它既是道德原则,又是法律原则。作为道德的诚信原则是指社会的各成员应具备老实、信守诺言的品德和在实际生活中贯彻、实现这些品德。⑦在道德法律化思潮下,将此意义的诚信原则引进行政法,用以塑造政府诚信没有任何法律障碍。而作为私法基本原则的诚信原则是有特定含义的,即指为弥补成文法的局限性而解释和补充法律并赋予法官广泛自由裁量权。这种意义上的诚信原则,是否在具有严格规范性要求的行政法中存在呢?
持否定观点的学者以为,行政法作为公法,与私法不同。私法多为任意规定,公法多为强行规定,私法上意思自治原则,为公法所不能容忍。由于公法具有严格性,法律规定必须严格遵守,诚信原则主要作用在于补充成文法之不足,假如适用于公法势将破坏法规之严格性。⑧德国行政法先驱ＯｔｔｏＭａｙｅｒ完全否定公法与私法之关联,试将其论点整理如下:⑨
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(1)私法规定不得补充公法规定之欠缺;(2)法的一般原则并不存在;(3)具有直接私法上效果之公法上的法制度并不存在;(4)公私法混合关系并不存在。
就肯定观点的学者来看,又可分为私法类推适用说、一般法律思想说与法之本质说三种。⑩
1.私法类推适用说。行政法中的诚信原则系民法中的诚信原则外部类推所致。如日本著名行政法学家盐野宏以为:“信赖老实的原则,是将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况。”
