论基层民主法律制度化

　我国建国以后的很长时间里，人大制度和基层民主建设未能同步发展。我国地方人大制度在1954年就已确立，而基层民主的真正实施只是在80年代后期才开始。当基层民主发展起来以后，我们不得不思考：在人大制度建设中，基层民主究竟处于一种什么样的地位？基层民主的发展对人大制度建设意义何在？等等。显然，这些问题的解决，不仅对于我国人大制度建设，而且对于我国正在进行的政治体制改革及民主和法制建设都有极为重要的意义。

　　一、基层民主是我国人大制度的核心内容之一

　　人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是我国人民民主的制度化和法律化。从逻辑上说，人民代表大会的质量与人民民主的发展成正比。人民代表大会既是人民民主的法律化，那么，发展和推进人民民主就是人民代表大会的根本宗旨。它包含两个基本含义：其一，人民民主推进人民代表大会制度的发展，人民代表大会制度的发展，取决于人民民主的发展，取决于人民民主的发展水平。如我国1953年选举法确立了直接选举和间接选举并用的原则，邓小平同志在当时的选举法草案说明中指出：“这是由我国目前的社会情况，人民还有很多缺乏选举经验及文盲尚多等实际条件决定的。”1979年选举法把直接选举的范围扩大到了县级，是一个较大的改革，也是我国人民民主水平的表现。其二，完备、健全的人民代表大会制度也将有力地推进人民民主。人民代表大会制度不仅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。这种保障意味着，不仅人民民主具有创造和推进人民代表大会制度的功能，而且人民代表大会制度也有推进人民民主的作用。比如，人民民主需要的民主能力和民主素质，除了教育外，最有效的办法之一就是将人民群众纳入到人民民主的实践，即通过完备、健全人民代表大会制度，最大程度上实现人民管理国家、管理社会事务的能力和积极性，使人民在当家作主的过程中，培养其民主能力和发展其民主素质。

　　其次，从内容看，基层民主是人民民主的主要的表现之一。当我们说人民代表大会制度是我国人民民主的表现时，这里的民主不是抽象的符号，而有其真实的内容，这首先就是基层民主。没有基层民主，其它民主就难以得到真正的发展。这不仅在于人民群众是社会的基础，而且在于民主的运行内涵着基层的起点。1949年9月，在北京召开了第一次中国人民政治协商会议，为什么新中国诞生前夕不召开更能代表全国人民意志的人民代表大会而召开政治协商会议呢？主要的原因就在于作为全国人民代表大会基础的地方人民代表大会还无法召开。中国面临全国解放。新中国即将诞生，但是，此时，在中国境内，土地改革在广大新解放区还没有开展，人民革命战争还在局部地区进行，人民群众还没有充分地组织起来，官僚买办和封建势力还没有肃清，人民政权有待于巩固，召开人民代表大会的条件还不成熟。新中国建立后，短短的三年内，胜利完成了社会改革和恢复国民经济的任务，全国基本解放，土地改革的任务彻底完成，人民群众的觉悟大大提高，在这种条件下，第一次全国人民代表大会终于在1954年举行。

　　此外，基层民主也是我国人民民主最普遍的表现。我国人民民主专政的特点被广泛理解为人民当家作主，在我国人民代表大会制度下，人民当家作主最主要的政治权利之一就是基层民主，即人民群众根据宪法和法律的规定，通过基层民主这种方式实现对有关社会事务和文化事业的管理，同时也实现人民当家作主管理国家事务的权利。可见，基层民主是我国社会主义民主政治的重要方面，是我国人民民主不可缺少的环节和表现形式。我国民主法制建设，在一定意义上，就是基层民主的建设。而基层民主建设的状况，也反映了我国人民民主的性质。这个问题应当引起充分的重视。我国1954年宪法就确立了基层群众自治的人民民主原则，但从1954年以后我国人民民主制度的建设看，基层民主并没有受到应有重视。上文已经提到，我国基层民主的真正发展是在1987年以后。基层民主发展的不足，严重影响了我国人民民主制度的建设，也对我国人民代表大会制度带来了巨大的破坏。文革期间，作为我国人民民生根本制度的全国人民代表大会及其人大常委会10年没有开展工作，人民民主及其制度的实际效能极大地被削弱。在这其中，虽然有政治、历史、社会及文化等一系列因素，但基层民主没有得到应有的发展，无疑是一个重要的原因。

　　因此，基层民主建设作为地方人大建设的核心内容，必然也是我国整个人大制度的重要组成部分。还在1979年的五届二次人大会议上，彭真委员长讲到选举法修改时，就指出了基层民主对我国人大制度的重要意义。他指出，全国二千多个县，代表由人民直接选举、撤换，直接掌握在人民手里。县级人大选出省级人大代表，省人大代表再选出全国人大代表，代表受原选举单位和选民

的监督，并可随时撤换。各级人大选举产生本级人大常委会和人民政府，人大和它的常委会监督政府、法院和检察院的工作，九亿人民把国家的命运掌握在自己手中。在这种情况下，林彪、“四人帮”一类的野心家、阴谋家想篡夺国家的领导权就困难了。我国人民代表大会制度基础是地方人民代表大会。全国人大代表是地方人大代表选举产生的，从人民代表产生的方式、程序和过程看，地方人大的选举机制无疑具有基础作用。如果地方人大的选举及性质不能充分反映和体现人民民主，那么，上一级人民代表大会的民主性就会受到影响和削弱。因此，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，地方人大制度建设是我国整个人民代表大会制度的有机组成部分，而地方人大制度建设中基层民主的质量，不能不关系到我国人大制度的人民民主性质。

　　改革开放以后，我国党和国家领导人对基层民主非常重视，这对我国人大制度建设具有积极意义。邓小平同志曾多次讲到：“在民主的实践方面，我们过去做得不够，并且犯过错误”，今后，要从改革制度着手，“认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制”，要“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利。”80年代初，当广西罗城、宜山等地农村建立村民委员会，提出村民自我管理、自我教育、自我服务的政治主张时，这一做法立即得到党中央的充分肯定，并很快在党的正式文件中得到提倡。党的十二大报告肯定了基层民主管理和群众自治的意义。1992年宪法正式用法律肯定了村民委员会这一群众自治组织。1986年，中共中央和国务院在发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》时，强调要重视村民委员会建设。1987年党的十三大报告重申了十二大报告的有关精神，1987年11月，六届全国人大常委会正式通过《村委会组织法（试行）》，并正式确立了村民自治的原则及其框架。1998年，修改后的《村民委员会组织法》又出台。不仅如此，我国近年在地方人大制度建设方面也取得了重大发展。如县级以上人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力等。过去，地方人大不设常委会，地方许多与人民群众息息相通的重大问题得不到充分审议和及时决定，人民群众也无法通过正常渠道规范地参与地方国家事务的管理，地方人大设立常委会在很大程度上改变了这种状况。它通过联系代表、开展视察和调查、受理人民群众来信和来访等形式，反映人民群众的意见和要求，保障人民的合法权益。此外，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，是我国立法体制上的一个重大突破，它调动了地方的积极性和创造性，大大加快了地方法制建设的步伐。

　　二、我国人大制度在基层民主建设中的不足

　　基层民主是我国人大的核心内容之一，但从我国人大建设来看，基层民主建设还有尚待改进的地方。笔者认为主要是四个问题：

　　第一，基层民主建设发展不平衡。我国1954年宪法就确立了基层民主的基本原则。1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会是群众自治性的居民自治。”1982年宪法进一步确定：“城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”但从我国近年基层民主的实践看，农村基层民主发展较快。我国从1987年开始实施农村村民自治，经过10多年来持续不断的努力，已获得重要进步。全国有近6亿农民参加过三轮以上直接选举，一大批比较正直能干的农民走上领导岗位，也淘汰了一批不胜任者。据民政部统计，在村委会选举中，约有15％的上届村委会主任落选，新的村委会成员，70%以上具有初中以上文化程度，年龄也明显降低。村民自治使农民参政议政的能力得到了锻炼，打破了“农民没文化，素质低，不关心民主”等成见。通过村民选举，农村中已经崛起了一批新生代干部。为此，中国农村问题专家把村民自治看成是“中国民主化进程的伟大起点”。但是，在城市，虽然居委会制度实施已有45年，但由于城市与农村的条件不同，城市基层民主一直没能有效实施。今天我国城市居委会更接近于政府的一个附属组织，这与宪法规定的居委会的性质是有距离的。

　　第二，村民自治的民主化进程有待引导。我国1987年以来开始实施的农村基层群众自治，虽然已取得较大成绩，但从实践看，尚有不少问题需要解决。从制度上说，村民自治与民主政治并不等同，不能以为农村实行了村民自治就实现了民主。在一般政治学和历史学文献中，自治要领主要用来描述中世纪欧洲城市的政治特征，现在也用来表述多民族国家中少数民族与多数民族的关系，与市场经济相对应的民主政治的主要思想是行政分权。而对我国大部分农村来说，市场经济还不充分。其次，我国存在较长时间封建专制的传统，宗教的、道德的、宗法的影响在我国农村还广泛存 在，村民民主法制意识还相当落后，人治和清官意识还有

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