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浅析对人民监督员制度试行中若干问题的思考

2017-04-12 01:08

　　
　　人民监督员制度的价值在于体现检察机关的人民性、检察工作的民主性和职务犯罪案件侦查的外部监督，从程序上完善对检察机关职务犯罪案件的监督，属于权利监督权力的范畴。在刑事诉讼公诉中，检察机关处于中间环节，对应当予以刑事处罚的，要依法起诉，接受人民法院的司法审判监督；对不起诉的，公安机关或者刑事被害人有权进行监督。而检察机关侦查的职务犯罪案件则不然，认为构成犯罪、有刑事处罚必要的，过去一般由侦查的检察机关拘留、逮捕并提起公诉，进入审判程序后接受辩方质证和审判监督；而认为不需要刑事处罚的或者存疑不起诉的，则由原侦查的检察机关自行做出决定，缺乏一种外部监督，容易导致社会合理性怀疑。检察机关实行人民监督员制度，对职务犯罪案件中的“三类案件”、“五种情形”进行监督，目的在于试图对其自身监督缺陷的补足，以期与有关当事人的申诉权结合，形成对刑事诉讼实现无缝监督。这一制度的运行中，有如下几个方面的问题需要引起注意和加以研究。
　　
　　一、关于人民监督员的选聘机制比较
　　自2003年人民监督员制度试行以来，全国基本上形成了两种典型的模式，即以各级检察机关自行决定选聘对象后报经各级人大常委会任命和市一级人民检察院在全市范围内决定选聘对象后提交市人大常委会任命。前一种形式是普遍适用的情形，后一种形式见诸于报道的并不多见，主要以成都为试点，被人们称之为“成都模式”。
　　人民监督员选聘模式的差异，其效果也就当然不同。前一种形式的优点在于检察机关对选聘对象的各种情况比较熟悉，从“质”的方面保证了人民监督员的基本素质符合高检院的有关规定，对于需要进行监督的案件的处理当然有积极的效果。后一种形式的优点在于避免前一种形式所带来的必然弱点，即既然大家都是“熟面孔”，监督的正当性、适恰性、公正性受到质疑。比较而言，采用后一种模式要比前一种模式要优越得多，这就是避免合理怀疑。即使是基层检察机关，并不希望人民监督员全部按照区域管辖原则选任，而是由上一级选聘，在更大范围内随机抽取人民监督员对个案进行监督。这种观点认为，由基层检察机关选任人民监督员亦如职务犯罪案件逮捕权的行使一样，是一把双刃剑，基层检察机关总是在怀疑之中工作，战战兢兢地履责，最终必然要把逮捕权上调一级，减少因为“自侦自捕”带来诸多不必要的麻烦。但是，这种声音常常被现有的模式所忽略，直到社会形成强烈的呼吁之时，才引起关切。上级检察机关尤其是最高人民检察院，应当在这一方面进行研究和注视，适时地出台相应的政策，加以引导。

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　　二、人民监督员的构成成分分析
　　因各地检察机关所处的区位不尽相同，其人民监督员构成成分也千差万别。如地级以上城市由于有大学为依托，所以都有专家学者教授以及省、全国人大代表、政协委员等担任。从基层检察机关普遍的选聘情况看，由于大多数没有这种区位优势，其选聘的人民监督员大多是现任的政府法制部门负责人、人大办公服务机构的负责人和卸任的原人大常委会组成人员；这些人一般都有从事法律工作实践的阅历或者人大工作的阅历，对法律相对熟悉，对检察机关的工作程序、薄弱环节相对知悉。由此可以看出，地方基层检察机关选聘人民监督员的价值取向是希望能够实现对检察机关切实的监督到位。
　　不过这种较为集中地选择此类人员作为监督者，人们就必然要发问：既然他们过去和检察机关相对熟悉，他们在监督中能够真正地做到不偏不倚吗?这种质疑是普遍的，同样具有合理成分。当然，这种怀疑本身就有一个不完全正确的前提，即不相信人民监督员制度能够做到对检察权的强有力制约。人民监督员既然是外部监督，就应当相应地从各个行业选择代表性强的人担任，这样可以最大限度地满足人民群众的知情权、参与权和参与司法的欲望，让这一制度最大限度彰显人民性、民主性和公众参与性。
　　
　　三、各地人民监督员参与监督的案件很不平衡
　　之所以出现“三类案件”、“五种情形”，就在于过去检察机关工作机制不完善、人员素质低和执法思想偏离了检察工作主题所造成。随着侦查制度的不断完善，如同步录音录像措施的实施，人民群众的法制意识的提高，检察机关内部监督力度不断加大，内部制约也越来越强，“三类案件”、“五种情形”必然就越来越少，尤其是职务犯罪案件逮捕权上调一级之后，对不服逮捕的监督会更加减少，这一结论当然还需时间验证。这符合检察工作科学发展的规律。从2009年最高人民检察院工作报告中可以看出，全国接受人民监督员监督的案件是5000余件。此类案件较为集中于大中城市，很多地方甚至连续几年没有发生人民监督员监督的案件。这种不平衡至少说明了地方检察机关在对待人民监督员制度的态度上还存在较大的认识差距，人民监督员监督的案件多的地方，就认识深刻一些；少的或者没有的，就说明认识上还存在一定的问题。 （科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理）
　　笔者了解到，有些基层检察院已经多年没有职务犯罪案件不起诉、撤案案件发生，据说对逮捕后做出申请取保候审的案件也没有发生。事实果真如此吗?对职务犯罪案件不起诉、撤案不服的案件不发生，相对而言是可能的；对逮捕不服的案件不发生，就是一个奇怪的现象。从基层检察机关的检察实践看，之所以对逮捕“情有独钟”，原因在于很多逮捕后变更强制措施而翻供、串供甚至威胁证人作证的情形屡屡发生，阻碍了此类案件顺利诉讼。就使得基层检察机关变更强制措施变得慎之慎，一般而言，基层检察机关对取保候审措施不予采用，其对策就是对职务犯罪案件在审查逮捕、审查起诉环节上予以“提速”，加快办案速度，缩短个案办案周期。而由人民监督员进行监督，也不能保证犯罪嫌疑人在取保候审期间不翻供串供甚至采取极端手段毁灭证据。人民监督员在监督此类案件的时候，甚至有的对检察机关拟作出不起诉、撤案的决定表示反对，一方面是因为他们自身对腐败的深恶痛绝，另一方面这也是社会对反腐败强烈舆情的一种反应。
　　
　　四、人民监督员的选任程序和工作机制
　　2003年最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》的有关规定，人民监督员的选任要经过如次程序：一是机关、团体和、企业事业单位和基层组织民主推荐，二是经被推荐对象本人同意，三是检察机关考察后确认。也就是说，检察机关在人员的选任上有最终的确定权。2004年最高人民检察院《关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》规定了在“三类案件”较少的基层院，可以试点由分、州、市院统一选任人民监督员，并在分、州、市辖辖区内统一履行监督职责。采取这种方式选任人民监督员的，必须报经最高人民检察院批准。这种扩大试点的选人模式，就是“成都模式”。这种模式选任的人民监督员进行案件监督，采取不定项随机抽取的办法确定人选，从形式上保证了监督的客观公正性，社会效果明显好于仅限于县区内选任、监督。随着检察工作机制改革，职务犯罪逮捕权上调一级已经成为现实，按照“成都模式”选任人民监督员就显得更加必要。 （转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）
　　实践中，还存在着另外一种选任模式，就是以基层县(市区)人大常委会为主选任人民监督员的模式。这种模式的特点是，人民监督员人选由基层县市区人大常委会确定、任命，辖区检察机关只负责对人民监督员的日常工作服务、管理，如组织人民监督员学习培训、参观交流活动、对需要监督的个案监督进行前期性程序安排以及其他活动。如此选任出的人民监督员的素质高、执政经验丰富、认知水平高、监督力度大，如山东省临沂市一个县检察院现任的五名人民监督员中，有三位是原县人大常委会主任、副主任委员，其中一位曾经担任过其他县的检察长。山东省临沂市所辖的12个县区就采取这种模式选任人民监督员，原则上仍然以辖区内发生的职务犯罪案件为监督对象。
　　更有甚者，有的地方甚至把人民监督员监督的领域进一步扩大，一是犯罪嫌疑人、报告人不服由公安机关侦查、检察机关做出的不批准逮捕、不起诉案件；
　　二是被害人不服公安机关侦查、检察机关做出对犯罪嫌疑人不批准逮捕、不起诉的案件；三是人民检察院做出不予立案的民事行政申诉案件、不予抗诉的民事行政申诉案件。四是结合检察工作需要，让人民监督员介入职务犯罪预防工作，如有的地方检察机关就把新时期重点建设工程的职务犯罪预防纳入人民监督员的工作范畴。这种做法，显然突破了最高人民检察院的规定，但取得了明显优于过去那种依职权做出决定就结案的社会效果，也在情理之中。尝试一种外部力量适当介入司法的做法，原则上应当允许；变革需要突破原有的框框，否则就没有变革。需要强调的是，这种探索应当谨慎进行试点，并且不应当先行作为一种制度加以固定，尽管人民监督员行使的是一种权利而不是一种权力。

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　　五、检察工作机制的改革必然导致职务犯罪案件质量的提高
　　一方面是检察机关内部制约不断加强，检察机关自侦案件错案率必然下降；另一方面是人民监督员制度要取得积极的社会效果，就要对其监督的案件进行切实监督，彰显其自身价值。这是客观规律的必然结果，而这似乎陷入了一种现实的矛盾，这就要求检察机关要不断拓宽人民监督员的监督领域，使得人民监督员“有事可做”，否则这一制度的最终结果是被立法所否定；这不是不可能的。这就要求把人民监督员制度以立法的形式加以确定，变部门规范为国家法律制度，才更具正当性。同时，要求检察机关拿出勇气，在坚持中国特色社会主义检察制度的前提下，进一步解放思想，更新执法理念，与时俱进，继续拿出一些切实可行的措施，不断丰富人民监督员制度的内涵。只有人民监督员制度变为一种刚性的制度，变人民监督员“行使权利”为“行使权力”，这一制度才能闪烁出更加灿烂的人民民主司法光彩，成为检察权的强有力制约。