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据悉，日前国家编委已经下发文件，同意重庆市交委成立1个“交通执法局”。这将是1个全新的执法机构，统1执行稽征、路政、运政和交通安全等方面的职权。
朱中秋没法亲耳听到自己官司的庭辩，股骨骨折使他只能躺在安徽省固镇县老家的床上。8月15日，重庆传来令他沮丧的消息：官司1审败诉了。
早在7月27日第1次开庭审理时，这个由1起普通交通事故引发的官司便引起了不小的震动。关注此案的媒体和市民不断增多，审理此案的重庆市江北区法院不得不更改已经排好的庭审地点，从1个小审判庭换到了最大的审判庭。
这场官司没有理由不引人注目：朱中秋的代理律师周立太想撼动的，是重庆市高速公路行政执法总队(下称“执法总队”)握在手中长达10年之久的交通安全执法权。
8月24日，朱中秋已向重庆市第1中级人民法院提起上诉。庭辩还将延续，庭外，重庆各方对高速公路执法权的吵吵闹闹，已经持续了10年，甚至全国人大常委会、公安部1度专程来渝调查此事。
官司和“奇怪”的判决书
5月5日晚8时20分，朱中秋和弟弟朱宗东驾驶1辆货车，行驶在渝涪高速公路上。在距离重庆市大约20公里处，和1辆同向而行的小货车发生刮擦，双方司机迅速向各自的外侧打方向盘并刹车。由于均超载严重，两车侧翻在公路上。朱中秋的弟弟朱宗东当场死亡。
随后，执法总队第2大队的事故调查人员像往常1样赶到现场勘查。5月31日，该大队作出《交通事故认定书》，认定朱中秋对事故负全部责任。
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朱中秋不服，向重庆市江北区法院递交了行政诉状，认为执法总队第2大队作出《交通事故认定书》属超越职权，要求法院撤销这份《交通事故认定书》。
朱中秋所涉的交通事故，只是执法总队处理的近3000起交通事故中非常普通的1起。但由此引发的行政诉讼却意义非凡。“如果朱中秋的案子胜诉了，那就等于推翻了执法总队的所有事故认定，这方面涉及的民事纠纷肯定会重新翻案。这只能用‘天翻地覆’来形容了。”同样代理朱中秋案件的白自强律师说。
但本报记者采访中发现，在周立太等人“显然违法”的质疑面前，执法总队却显得气定神闲。李望斌副总队长指着1本39页厚的《重庆市高速公路“统1管理、综合执法”体制文件汇编》对记者说，我们这么做并没有违法，这是1项突破现行高速公路行政管理体制的改革。
随后的1审胜诉，也印证了执法总队的底气。
但败诉1方的律师周立太觉得，1审判决书上有句话很奇怪：“如果否定被告(执法总队第2大队)具有对高速公路发生的交通事故进行责任认定的职权，又无新的行政执法主体行使该项职权时，那么对高速公路发生的交通事故的管理将会出现法律空白。”
无论查阅原来的《道路交通管理条例》，还是5月1日正式施行的《道路交通安全法》，这个所谓的“法律空白”，从来都是公安机关的法定职责。
而执法总队隶属于重庆市交通委员会(下称“交委”)。自1994年成立至今，它集稽征、路政、运政和交通安全4项职权于1身，全权负责高速公路行政执法。
改革和交警的沉默
执法总队1994年甫1诞生，它的职权就备受质疑，焦点集中在这个部门有没有交通安全的执法权。
面对法定职权的丧失，公安机关相关部门不约而同地选择了沉默。1审判决之前，本报记者采访市公安局交警总队、公交分局的请求均被拒绝。公交分局政治处负责人1脸笑容：“这个问题很复杂，我们不方便接受采访。”
但干警们却非常关心这个官司的进展。交警总队宣传处1位警察瞪着眼睛问记者，“官司现在怎样了？”期盼之情溢于言表。法制处负责人还向记者打听周立太律师的电话，不过高速公路执法权的问题他却不愿谈及。
公安人员3缄其口的态度流露出1种信息：高速公路执法权的重新调整，是1场自上而下的改革，公安部门插不上嘴。
事实上，目前全国除了重庆市，这种特例别无2家。
1994年重庆市第1条高速公路——成渝高速公路通车前，市委研究室、市政府研究室、市交通局等6个部门组成1个课题组，研究高速公路管理体制。当时市公安局没有参与。最后报4川省政府审批后，决定由市交通局统1管理。
后来在重庆市社科院的课题调研中，公安局反对这种管理体制。经过协商，高速公路上的“治安”管理仍然归属公安机关，交通局统1负责稽征、路政、运政和“交通安全”管理。这最后1项交通安全管理的归属，决定了高速公路管理体制10年来的“重庆模式”。
改革与法律的争论
邓凯在讲述他的交通事故纠纷时嗓门很大。他是某公司驻重庆办事处主任，去年2月永川高速公路上的1场车祸让他和执法总队对簿公堂。原因在于执法总队制定的《交通事故认定书》判他负主要责任，而他私下请的1名有多年事故调查经验的交警朋友，根据相同的数据、公式重新作了1次认定，结果他只需负次要责任。这让他对执法总队的事故认定人员的资格和能力产生怀疑。
邓凯和事故认定人员的争执，折射出这场改革在法律上的先天不足。
按照交委政策法规处处长曾升元的说法，执法总队的这种权力来自“职权授权”，而非“职权法定”，交委在高速公路交通安全上的执法权，来自重庆市政府的授权，而市政府授权的法律依据则源自《行政处罚法》第16条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定1个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。”
“制定《交通事故认定书》并不是行政处罚权。”周立太律师反驳说，“这是两个不同的概念，不能混淆。”
在《道路交通安全法》中，《交通事故认定书》的制定权在公安机关手里，而且有详细规定说明了处理交通事故交警的资质。
这正是邓凯在交谈中不断提高嗓门的原因。他的官司已经败诉，不过在听完周立太律师的1审庭辩后，他马上要求周律师代理他的案子，继续上诉。
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“退1步讲，如果交委有这个行政处罚权，那么这个权力它用起来也很难。”周立太律师说。
公安部交管局公路巡警处1份《关于成渝高速公路交通管理体制的调研情况》(下称《调研情况》)中谈到，由于交委无权进行治安和刑事处罚，高速公路上发生的交通违法案件都没有对违法人员实施过行政拘留。据统计，自2001年3月起至2002年底，路政执法部门只上报高速公路交通肇事案件22件，远远低于实际发案数和应追刑数。其中有10件无法移诉，2件犯罪嫌疑人在逃。
或许交委也感到无奈：这种状况恰恰来自《行政处罚法》的同1条规定——“限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使”。
当然，交委的底气还来自1992年国务院办公厅下发的《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》(国办发199216号)，文件提及，“各地对高速公路管理的组织机构形成，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统1规定。”
法院判决采信了交委提交的上述文件证据，但周立太律师觉得这场官司远没有结束，“国务院制定的行政法规效力要远远优于国务院办公厅的文件。国务院办公厅只是国务院的1个内设机构，它的通知连行政法规都算不上。原《道路交通管理条例》是国务院制定的1个行政法规，现在《道路交通安全法》是全国人大常委会制定的法律，国务院办公厅的通知不能和它们相抵触。”
“政府搞改革试点不能超越法律规定的范围，职权授予也必须在法律允许的范围之内。”周立太律师说，“超过法律规定范围的改革，从1开始就没有法律效力。”
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这似乎已经变成了1场改革和法律的争论。
改革并扯皮着
的确，改革从1开始就淹没在1片争议声中。
2002年，重庆市委常委、公安局长朱明国刚刚上任时，在听取了重庆高速公路管理体制的报告后说了1句话：现在不争论，等经济发展了再说。
据李望斌介绍，今年6月份全国人大内司委副主任委员陶驷驹前来重庆考察，在座谈时，朱明国局长只说了1句“重庆高速公路管理体制和别的地方不1样”，便没了下文。陶驷驹也不再过问，旁人也没有再提起。李望斌把它看作1个“很经典”的场景，概括了高层的改革态度：小心翼翼，避免争论。
但是重庆市政府内部却并非风平浪静。
李望斌介绍说，2001年河南省政府、编制委、法制委等部门前来调研“重庆模式”，随后河南《大河报》用1万多字的篇幅作了长篇报道。报道出来后，尚归4川管的重庆市公安局，“越级”给公安部交通管理局打了1份非正式报告，称“任何精神正常的人都不会理解政府的文件”。
据悉，市政府法制办2处也曾向市政府递交过专题报告，质疑现行的高速公路执法体制，要求政府尽快纠正这种超越职权的行为。
面对各方压力，曾升元处长和执法总队副总队长李望斌都承认，目前改革非常艰难，部门既得利益的重新划分，会让1些人“自尊心受损”，但改革还是势在必行。
这场“势在必行”的改革，如果剥离了法理之争、部门利益之争，回到管理体制“精简、统1、效能”的改革目标上来时，却依然利弊参半。
但公安部的《调研情况》对这两个路段的评价却恰好相反。在肯定了4川路段管理体制之后，用了约3分之2的篇幅指出“重庆模式”的弊病。
《调研情况》说，这个管理方式不能有效打击违法犯罪活动。公安机关无“权”上路执勤巡逻，发生刑事治安案件后，当事人不能及时向公安机关报案或者不知该往哪里报案。据交警总队宣传处1名干警介绍，高速公路本来路程就比较远，由于不能上路巡逻，导致很多治安案件不能及时赶到现场，经常是赶到现场后，现场已经没有了。
对于这些意见，交委认为是公安部门“有抵触情绪”，不愿意配合工作。“治安、刑事案件公安部门不接受是他们的责任，我们已经尽到职责了。”曾升元处长说，“而且，现在高速公路上怎么会没有交警的巡逻车？不信你可以上路看看。”
无论谁是谁非，在这场目的在于解决两个部门扯皮的改革中，双方却难于取得1致意见。目前对执法总队执法主体的疑问依然存在，但改革却依然大刀阔斧。据悉，日前国家编委已经下发文件，同意重庆市交委成立1个“交通执法局”。这将是1个全新的执法机构，统1执行稽征、路政、运政和交通安全等方面的职权。
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