论和谐社会背景下的民生与税收法治

　　[摘要]

　　本文从理论及制度层面考察和谐社会背景下民生与税收、民生与税收法治的关系，指出税收是改善民生的物质基础，税收法治是实现和谐税收的保障机制，提出要充分发挥税收对改善民生的促进作用，必须将税收法治置于宪政逻辑之下，进而开展税制改革和税收法律制度的建立健全。

　　[关键词]和谐社会；民生；税收法治

　　党的107大报告提出，“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。报告详细阐述与人民群众息息相关的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理等6大民生领域，把改善民生作为落实科学发展观、构建和谐社会的核心，改善民生进入了可见、可感、可操作的层面，进入了加速推进的阶段。6大民生领域落在实施层面，无论是提高居民消费水平、缩小财产和收入差距、还是保证每个社会成员都能得到基本的安全生存及安全生活环境，始终直接或间接的与税收发生着关联。只要存在税收，它就会1直对民生产生着正的、中性的或 负面的影响。而税收对民生最终能达成何种效果，则与税收法治的建设进程高度正相关。

　　和谐社会背景下民生与税收的关系

　　（1）民生与需求

　　何谓民生？从人权角度看，民生就是人的全部生存权和普遍发展权。从需求角度看，民生是指与实现人的生存权有关的全部需求和与实现人的发展权利有关的普遍需求。前者强调的是生存条件，主要体现为衣食住行；后者追求的是生活品质，主要体现为更高的物质需要和精神满足。民生1词，自古有之。在生产力落后，生活资料匮乏的时代，民生主要指百姓的生存条件，《左传？宣公102年》中有“民生在勤，勤则不匮”，1语概括当时条件下保障民生的关键——百姓自己的克勤克俭。如果说短缺经济时代下百姓的克勤克俭尚能丰衣足食，那么在社会生产力获得极大提高、物质极大丰富的21世纪，人民的需求已经远远不局限于满足基本的生存条件，而是开始对生活品质的追求。民生这个范畴所容纳的内涵变得更为多样，民生不仅包括劳有所得、住有所居、病有所医、老有所养，还包括学有所教等等属于发展权范畴的内容，而且所得的、所居的、所医的、所养的也带有了更强烈的发展的味道。《辞海》中对于“民生”的解释是“人民的生计”，是1个带有人本思想和人文关怀的词语，话语语境中渗透着1种大众情怀，内涵已远非“民生在勤，勤则不匮”所能涵盖，人民的发展权成为民生的题中应有之义。与发展权有关的各项需求是大众化、普遍性的需求，而不是少数人的追求。如修建开放式公园，而非封闭式的仅供少数人闲庭信步的庭院。在这种情况下，解决民生问题演变成1种公共服务，通过政府提供公共产品、增加公共支出、建设基础设施等来逐步改善。

　　（2）税收促进民生，满足需求

　　无论是生存的需求还是发展的需求，都囿于1定条件下（如对生活质量的评价标准、个人收入水平、商品价格等）的社会生产力发展水平。人们需求的满足既是内生性的，也是外生性的，言其为内生是由于不同社会成员对生活的满意度是有差别的，为外生是受到当时社会商品和公共物品的数量、质量及品种的提供度以及相关制度的制约。我国提出构建社会主义和谐社会的治国理念，社会和谐的核心问题是解决利益平衡和利益兼顾问题，维护社会公平正义，而解决这1核心问题的基本条件是改善民生，改善民生是1个涉及到社会成员普遍发展的问题。对于政治国家而言，都必须将民生——无论是衣、食、住、行，还是和谐社会中发展权所欲张显的情怀——落实到可见、可感、可操作的层面，民生所表达的诉求的实现均必须有国家财政的支撑。政治国家的另1面即为财政国家，在财政国家的模式下从收入面对国家进行定位便是税收国家，正如熊彼特所言，现代国家1般为税收国家，税收国家的主要财政收入为税收资金。这样，税收作为促进民生、满足发展需求的实现路径便具有了逻辑上的天然联系。

　　税收是社会成员享受政府提供的公共物品和公共服务所付出的对价，是纳税人购买公共物品的价格，从而保障纳税人获得良好的生存和发展的社会环境。正如美国著名法学家霍姆斯概括的“税收是文明的对价”。但税收所体现的这种应然的“等价交换关系”，在现实中并不是都能自动实现。换言之，税收对于民生诉求的实现，并非是11对应的关系。税收对于民生的影响和实现在实然层面上包括正的、中性的以及负的效果。当税收仅以财政收入为目的时，税收的负面影响往往居多；当税收被国家有意识、合理地加以运用时，就可以为税收正的影响的发挥提供空间。例如，对于社会成员之间的财产和收入的差距而导致的消费水平的不平等，税收可以加剧甚至恶化这种不平等，也可以缩小、弥补因初次分配所造成的不平等。

　　税收之于民生的促进作用主要分为：（1）直接促进作用。主要表现在如何保障纳税主体合法权益、降低纳税成本、依法征税等方面，主要涉及到税收立法及执法环节，并主要体现于与居民个人直接相关的税种上，如个人所得税、财产税等，因为这直接影响着居民的可支配收入，进而直接影响居民的消费水平。如我国从2006年起，正式废除农业税、农业特产税和屠宰税等与“3农”问题密切相关的税种，减轻了农民负担，增加了农民的可支配收入；再如，近年来就与收入分配相关的税种中，两次提高个人所得税的抵扣标准、调低个人储蓄存款利息所得税税率、扩大消费税范围等。（2）税收更主要地通过间接的手段影响民生。首先，税收积聚财力作用的发挥，保证国家财政收入的正常、适当的增长速度，为国家实施改善民生的各项措施提供充足的财力支持，成为保障民生的强大内驱力。过低的宏观税负就会削弱政府提供公共服务的能力；而过高，就会直接妨碍经济增长、居民就业和收入水平的提高；其次，税收政策的调节职能作用的发挥，有利于促进发展和关注民生。国家出台1系列税收优惠政策的根本目的是促进经济发展、改善民生，这是税收关注民生的重要体现。如在就业问题上，通过在企业所得税等税种中设置1定的税收优惠政策来促进就业和再就业；在教育医疗问题上，通过对非营利组织实行1定的税收优惠政策来促进教育、医疗卫生等事业的发展；在社会保障问题上，对企业的社会保障支出给予税前扣除等相关税收优惠；在环境保护与资源综合利用问题上，修改资源税、企业所得税、增值税、耕地占用税等与环境保护和资源综合利用相关的主要税种，制定与环境保护与资源综合利用相关的税收优惠和税收惩罚措施；第3，税收公共服务的发挥，有利于服务民生。我国今年的政府工作报告中提出构建“服务型”政府，实现政府转型。纳税人是“民”的重要组成部分，税务部门要在工作中构建“服务型”部门，最直接、最现实、最重要的手段就是不断提高对纳税人的服务水平。

　　（3）我国近年税收对民生的支持

　　民生的范畴维度很广，既涉及全社会生产力水平的绝对提高，也涉及每个社会成员的整体生活品质的相对提升，而实践中这两者往往存在1个次序排列的问题，因此在国民经济发展的不同时期，税收政策的重心应有1定的倾向性。如，我国在改革开放前面约20年处于减税让利、“放水养鱼”阶段，诱发了财政收入的强劲增长，并得到了经济持续高速增长这1基本面的支撑。但同时也打破了计划经济体制下城市居民充分就业的惯例，医疗卫生、教育、住房等关系基本生计方面的保障弱化，城乡、地区间消费水平的不平等呈扩大化态势，等等涉及社会成员微观生活层面的问题、矛盾开始凸显，要巩固改革成果，并继续深化改革，需要获得社会全体成员对改革的认可和支持，而认可和支撑的基础就是让普通大众都分享改革的成果。清醒地认识到新时期的各类利益矛盾，党的106大提出构建社会主义和谐社会、107大确定了重点改善6大民生领域的核心任务。税收收入与支出的重心亦开始明显地向与百姓利益密切相关的领域倾斜。表1数据显示2002年至2006年全国财政在“3农”、教育、医疗卫生、社会保障等关涉民生的几大领域的投入逐年递增，占全国财政支出总额的比例稳中有升。此外，根据2008年财政部发布的“2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告”，全年支出29557.5亿元，其中，用于教育支出1076.35亿元，增长76%；用于医疗卫生支出664.31亿元，增长296.8%；用于环保和生态建设支出383.7亿元。此外，2007年全国财政进1步增大涉农补贴资金，促进农村社会事业发展，中央财政用于“3农”的各项支出4318亿元，用于社会保障和就业支出2303.16亿元，等等。2003-2007年，全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等方面的支出累计达到2.43万亿元、6294亿元、1.95万亿元和3104亿元，分别比上1个5年增长1.26倍、1.27倍、1.41倍和1.3倍。2008年，全国财政继续向民生领域倾斜，加大支出比例，中央财政预算安排教育支出1561.76亿元，增长45.1%；科学技术支出1133.98亿元，按可比口径增长26%；社会保障和就业支出2761.61亿元，按可比口径增长24.2%；医疗卫生支出831.58亿元，增长25.2%，等等。

　　2002~2006年全国财政用于相关民生领域支出情况[1]

　　表1 单位：亿元

　　年份

　　科目 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年

　　支农支出 1102.70 1134.86 1693.79 1792.4 2161.35

　　文教、科学、卫生支出 3979.08 4505.51 5143.65 6104.18 7425.98

　　抚恤和社会福利

　　救济费 372.97 498.82 563.46 716.39 907.68

　　社会保障补助支出 1017.23 1262.12 1524.50 1817.64 2123.90

　　合计 6471.98 7401.31 8925.40 10430.61 12618.91

　　占全国财政支出比例 29.35% 30.03% 31.33% 30.74% 31.22%

　　全国财政支出合计 22053.15 24649.95 28486.89 33930.28 40422.73

　　税收法治：实现和谐民生的进路

　　（1）宪法中的民生理念

　　人权是现代法治的出发点和归宿。不保护人权的“法治”不是真正意义上的法治。在构建和谐社会的治国理念下，不保护民生的“法治”同样不是真正意义上的法治。宪政是法治发展的最高形式。[2] 国家与公民之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，也是现代法治国家宪政制度的重要内容。将保护公民的生存权和发展权等人权内容写进宪法是保护人权在法律上的根本体现，也是改善民生理念在法律上的根本体现。宪法保护人权实际上也就是保护公民的各项基本权利和各种正当利益。公民的利益只有得到切实保障，不受权力的非法侵害，才会积极、主动地服务于社会，才会使社会出现1种富有活力与创造性的和谐。

　　纵观我国现行宪法，保护人权、改善民生在我国宪法中是得到明确的肯认。如《宪法》第14条规定国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度；第19条规定国家发展教育事业；第20条规定国家发展自然科学和社会科学事业；第21条规定国家发展医疗事业和体育事业；第22条规定国家发展各项文化事业；第25条规定国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；第33条规定国家尊重和保障人权，等等。我国宪法将国家定义为1个福利色彩非常突出的给付国家，尽管由于物质基础的限制，国家职能还在很大程度上没有发挥，但宪法对国家的要求是客观存在的。[3] 上述规定中涉及的各项事业均可归属于民生问题。我国宪法除保护公民的基本生存权外，更充分尊重公民对发展权的追求，我国现行宪法历经几次修改，循着宪法历次修改的轨迹可以窥见民生之本的变迁：由原来的生产、生活资料，逐步扩大为生活形态、文化模式、市民精神等既有物质需求也有精神特征的整体样态。

　　（2）税收法治促进和谐民生的宪政逻辑

　　“税收是文明的对价”是从社会发展与税收关系的角度来认识税收，而“税收是喂养政府的奶娘”[4] 这1马克思关于税收本质的精彩论断则是从政府与人民的关系来认识税收。税收横亘于1国政治、经济领域。1方面，税收是政府得以生存的经济支柱，其经济来源是建立在对公民私有财产的合法剥夺之上，私有财产权是公民最重要的基本权利之1，这种剥夺无疑应当取得利益受损方的认可，才能实现和维持国家行为的合法性，保证社会稳定与和谐；另1方面，税收是政府提供公共物品和公共服务的财政基础，而政府利用税收的权力边界、监督机制以及公共物品和公共服务提供的数量、质量及种类，等等，都关涉到各项民生事业的实施和实现。上述诸事项归纳起来就是公民权利与国家权力的和谐运作与否。宪政是实现公民权利与国家权力和谐运作的根本保障，通过宪法对私有财产权予以宣示，通过宪法对国家征税权和用税权予以有效限制，税收与民生由此具有了实现良性互动的宪政逻辑，税收法治也由此具有了前所未有的张力。

　　和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对社会的无序化与无序状态。和谐社会首先应该是1个法治社会，宪政是法治的最高境界。法治是税收促进民生的保障机制，是税收秩序的打造器，是促进社会和谐形成的有效机制和动力。依照法律规则来管理税收事务，人们就有章可循，有法可依，税收领域就有了和谐的基础。这种机制可以自发、及时地搜寻和发现影响税收事业和谐的各种不正常因素，并发挥调节、矫治的作用；可以有效整合各种社会资源、社会利益、社会关系，使税收结构获得平衡，激发社会的发展活力，为实现我国经济与社会的健康、稳定、协调发展创造1种基本的制度环境。

　　（3）税收法治促进和谐民生的具体体现

　　美国前总统威尔逊曾说过，执行1部宪法比制定1部宪法更难。执行宪法，从狭义上理解，就是宪法条文在司法实践中的具体适用；广义上则还应当包括宪法条文在各具体法律制度中的解构。宪法的民生理念以及税收法治促进民生的宪政逻辑只有落实到具体的税收法律规定层面，才能为税收促进民生提供卓有有实效的法律依据。

　　我国现行的税收法律制度体系是在1994年分税制改革的基础上建立起来的，有力地配合了这场我国建国以来改革力度最大、影响最为深远的税制改革。时隔14年之久，我国的社会政治、经济形式发生了巨大变化，提出了构建和谐社会的治国理念，提出了改善民生的6大领域等长期而艰巨的任务。这对我国税收法律制度体系再次提出了新的要求。因此，促进和谐民生的税收法治建设在当前主要体现为按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则而推进的税制改革以及与之配套的各项税收法律制度的修改和制定工作。

　　1般而言，没有最优的税制，更没有最完备的税收立法，只有最适合的税制和法律制度。适合与否的评价标准或可分为客观标准及主观标准，前者指税制及配套的税收立法是否综合考虑国家的社会生产力发展水平、税收征管水平以及纳税主体的个人禀赋和生产要素占有状况，等等；后者指全体社会成员的内心感受，包括对所承担的税负的接受程度、对税收调节社会资源2次分配的效果的评判、对基础设施、医疗、教育等社会公务物品及公共服务的满意度，等等，在和谐社会下，全体社会成员是税制改革及税收立法的参与者，更是最终评判员。上述内容概括为就是要建立健全和谐的民生税制及税收法律制度体系。

　　建立健全和谐的民生税制及税收法律制度体系应当遵循：（1）税收法定主义。税收法定主义是近现代宪政历史的浓缩，是1条宪法原则，指导着税收立法、执法和司法。税收法定主义里的“法”，是反映人民共同意志的民主立法，其中所渗透的正义、平等、人权等价值，正是现代法治的基本要求。[5] 当然，正如古人云，徒法不足以自行。从宪法上确立税收法定主义是1回事，在实践中如何具体贯彻落实又是另外1回事。在面向民生的税制改革过程中正是对税收法定主义在我国实践的最好检验。（2）税收公平原则。促进社会公平和正义是社会主义制度的本质要求，是构建和谐社会的重要内容。在法治层面，公平正义要求社会成员都能够按照法律规定的方式，公平地实现自己的权利和义务，并受到法律的平等保护。税收作为调节收入分配、缓解分配不公的有力工具，只有它是公平的，才能保障整个社会实现公平正义。在社会主义和谐社会框架下税收公平的核心是税负的公平分配，既要横向公平——纳税能力相同的人应当负担相同的税收，同时要求税负的纵向公平——纳税能力不同的人应当负担不同的税收，不仅如此，更强调在税负公平分配的基础上税收使用的公平，让社会成员能够真切感受到税收所代带来的社会福利。

　　税制改革按照改善民生所涉及的领域划分，其着力点主要包括：（1）在促进社会主义新农村建设方面，统1城乡税制，将增值税和财产税引入农村，构建起以增值税为主体税种的农村税制体系；完善分税制，充实地方税收体系，确保新农村建设有充足的财源；落实支持农业产业化重点龙头企业发展的税收优惠政策。（2）在社会保障方面，逐步建立统1的社会保险税，提高社会保障资金的征收力度和资金的安全监管；实施积极的就业政策，扩大再就业政策扶持范围，完善促进就业、再就业的税收政策及法律制度，促进建立和谐的劳动关系；改革和完善土地税和房地产税等财产税制度，积极推行燃油税和物业税试点。（3）在促进科技发展、增强企业竞争力方面，贯彻国家中长期科学和技术发展规划纲要，制定实施促进科技发展、增强自主创新能力的各项配套税收政策，加快国家创新体系建设，提高自主创新能力；加快增值税转型改革在全国全面实施的步伐，激励企业增加投资进行技术改造、调整产业结构和产品结构，以进1步增强企业的竞争能力。（4）在改善生态环境方面，按照建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制的要求，推进资源税改革，实施支持循环经济发展的税收法律制度，做好废旧物资回收、农副产品加工、资源综合利用等税收政策的研究调整工作，促进生态文明。（5）在缩小地区差距方面，继续实施促进西部大开发、支持东北老工业基地振兴的税收政策，落实促进中部崛起的税收政策，促进区域协调发展；贯彻扶持老少边穷地区发展的企业所得税等税种的优惠制度。

　　余论

　　在构建和谐社会进程中，税收对科学发展、改善民生的作用和意义不言而喻，但，我们必须辩证地看待税收与民生的作用关系，税收法律制度当我们过分抬高税收之于民生的作用时，离“税收万能论”、“税收崇拜论”就不远了。在现代社会，调节财富资源合理配置的主要工具是税收，但它仅仅是工具而已，改善民生最终还要有赖于行政管理体制的改革和服务型政府的建立，其关键仍然是转变政府职能。要通过改革，将不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。建立适应服务型政府要求的公共财政体制；以改善民生为主维度，科学合理评估政府公共服务绩效，探索建立绩效预算制度；健全行政问责制度，提高政府执行力和公信力，等等。

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