论地方政府举债(2)
2013-08-15 01:19
导读：二、实施地方政府举债与相应制度改革相结合 （一）允许地方政府举债，以维持适当支出规模、调整债务负担结构 允许地方政府举债最主要的目的是满足
二、实施地方政府举债与相应制度改革相结合 （一）允许地方政府举债，以维持适当支出规模、调整债务负担结构 允许地方政府举债最主要的目的是满足财政支出规模日益扩大的要求，其次在于改变债务负担结构，提高国债使用效率和政府还本付息的能力。
1.进一步扩大支出规模需要地方政府举债 首先，我国财政需要进一步扩大支出规模。从我国短期经济运行态势看，整体经济增长乏力，失业问题迟迟不能妥善解决，社会不稳定因素增加，微观经济主体的经济行为和心理预期进一步趋于保守，在预期上动摇了经济恢复快速增长的心理基础。因而，维持一定的经济增长率、保证社会经济环境稳定具有重要意义。就政府而言，快速有效地提高经济增长率的手段莫过于财政支出增加政策。但是从近几年财政措施的实施效果看，消费和民间投资始终启而不发，净出口基本受制于西方主要国家的经济状况，只有政府控制的投资在不断增加，从中我们似乎可以得出这样的结论：政府控制的投资实际上在支撑中国的经济增长，一旦停止，其后果可能会不堪设想。因而从短期看政府仍需维持较大的支出规模；从较长时间范围看，我国经济进入了经济周期的低谷，供求关系逐渐由供给严重不足转为供给全面过剩，这不仅意味着需求方购买意愿和购买能力的不足，同时意味着供给方产品、产业结构面临全面改造的严峻挑战。而产业结构整体性地更新换代决不是短期内可以完成的，因此在较长时期中，政府必须集中一定资源支持结构调整，这也要求政府长期地维持较大规模的支出。从西方国家经验看，随着经济的，政府职能不断完善，公共开支规模也不断增加。同样我国经过20多年的较快发展，人们对公共物品的偏好也在经历由弱变强的过程。所以，无论从现实需要出发还是从历史经验考虑，财政支出规模都需继续扩大。 其次，我国财政支出规模的扩大需要地方政府举债。目前我国财政的指导思想是以支定收，但在财政支出规模骤增的情况下，财政收入跟不上支出的问题就凸显在人们面前。在正常情况下，我国税收增加依据一定作用机理应与国民经济增长在数值上保持稳定的比例关系，不景气时，应税收入与营业额等课税对象的增长水平将大幅下降，倘若不改变税率，必然导致税收增加额的下降，无疑在扩大财政支出时加重财政收支缺口问题。 那么以增加税种提高税率方式增税是否可行呢？从费改税、未来需要偿还债务角度看，提高某些税率、增加税种是必然的，但目前增税不可行。首先从我国主体税种的税率看，如增值税和企业所得税，名义税率水平的发展趋势应当下降，因为与国际平均水平相比，我国两大税种的税率都偏高，偏高的税率不利于国家间的税收竞争。其次，当前经济形势下增税不但会沉重打击企业投资、生产的积极性，还会间接居民即期消费。可见增税的建议不应采纳，而前面提到减税政策也是不可取的，所以当前主体税种税率以保持现状为宜。不过适当开辟新税源应逐渐纳入政策考虑范围，随着财产税、
社会保障税等比较大的新税种开设后，税收增长规模将会有所改观。因而就税收规模看，短期内增长幅度不会太大，财政收支缺口却会越来越大。 按照规定，财政向央行透支已被禁止，弥补赤字的工具只能是发行国债，为此，增大国债发行规模就成为必然。目前对债务风险性的评价，国际常用指标主要有两类： （1）对债务累积程度的
评价指标，如债务率（又叫债务收入比例），即国债余额占GDP的比重，60%为警戒线。我国2001年债务率为16.3%，相对较小，表明国债发行空间仍可拓展。 （2）对债务增量风险的评价指标，即对每年债务发行数量或赤字规模的评价。由于每年债务发行的数量很大程度上取决于当年赤字规模，而赤字规模又加大了下一年度的债务发行，因而在风险评价上赤字规模与年度债务发行规模有一定的替代性。常用指标包括赤字率（又叫赤字收入比例）和债务依存度。赤字率即赤字占GDP的比重，3%为警戒线。我国2001年赤字率为2.7%，而2002年预算赤字高达3098亿元人民币，国债发行总规模为5929亿元，若按7%的GDP增长率，预计2002年赤字率达到3.02%；债务依存度，即当年国债发行额占当年财政支出的比重，20%为警戒线，2001年我国财政债务依存度为26.5%，中央财政的债务依存度为42.5%，均高于警戒线。第二类指标相对于警戒线即将超标或已经超标，表明年度债务发行规模较大，尤其是中央财政作为直接债务主体负债过高。并且可以看出目前中国的财政支出严重依赖国债发行，已经较大程度地陷入借新债还旧债的泥潭，预计今年到期以及归还到期的国内外债务本金2581亿元（4），我国偿债高峰已经来临，赤字造成的政府风险正在逐步加大。 在中央政府实施积极财政余地渐小的情况下，地方政府发挥其以财政促进经济发展的作用就显得十分必要，地方政府就可以地方公共建设为契机继续扩大建设性支出，在总量上维持政策的积极性。所在中央政府应适时将地方市政建设等责任和权力交还地方，使地方政府有充分空间实践自己经济、社会发展的职能，并使事权与财权一致，这就要求地方政府有自主举债的权利。
