论地方政府举债(3)
2013-08-15 01:19
导读：2.债务负担结构的优化需要引入地方政府 通过债务负担结构的调整，发行债券所筹集的资金将尽可能发挥出最大效率。目前我国地方政府在使用国债资金时
2.债务负担结构的优化需要引入地方政府 通过债务负担结构的调整，发行债券所筹集的资金将尽可能发挥出最大效率。目前我国地方政府在使用国债资金时不同程度地存在以下两个问题： （1）国债资金使用效率低下。国债以国家信用为担保，地方政府在无偿使用国债资金时没有风险约束，用多用少、用好用坏对地方政府而言没有直接利害关系，因而无论本地是否急需进行某些建设投资，也都想在有限的建设资金中分一杯羹，宁可造成设施闲置或使用率低下，也要为本地牟取所谓的福利。 近几年我国国债投资项目基本都属于财政职责范围。从上，一旦基础设施瓶颈得到缓解，相应的投资与消费就会随之增加。但实际情况与理论预期有很大差距，排除政策发挥作用的时滞因素，可以认为是公共基础设施的供给与需求在地区与行业结构上不相等引发的，即基础设施在某些地区或部门供给过多过快，显示出超前化倾向，有的地区与部门却因供给不足减慢了步伐。如电网改造盲目追求高标准，又如国债项目实施之初，某些省市不问需求大小“大撒胡椒面”（5），国债资金的这种非优配置大大了资金使用效率，对财政两难的解决无疑是雪上加霜。 （2）国债建设项目质量难以保证。即使当中央、地方和当地民众都认为某一工程必需时，某些地方官员和承建商之间也可能产生利益勾结，从而严重忽视工程质量，对中央政府为资金筹措所负担的巨大风险无动于衷。虽然中央政府严格要求工程质量，并下派工作组实地监察，但这些措施对承建者而言都属外部不连续约束，而且缺乏对官员规范严格、执行得力的考核制度，因而不能从根本上予以解决。 引入地方举债进行建设投资将能在一定程度上避免上述。这两个问题的产生原因在于权责对称和风险约束机制的缺失，中央政府进行地方基础设施投资时面临信息不对称问题，地方政府不会向中央政府传递表露自己真实意图的信息，反而有意传递有利于本地政府或相关利益团体的虚假信息。而在地方政府举债投资时将不存在这一问题，首先地方政府不能再从中央政府得到无偿提供的建设性资金，从而消除了诱使地方争上项目的利益来源，地方政府能在信息较为完全的基础上做出比较正确的投资决策；其次地方债券的发行应当面向本地居民，因而即使某些官员有违法追求个人利益的动机，其行为也不会通过地方人大的表决和本地群众的监督。
（二）在允许地方政府举债的基础上改变财政收支结构，继续推行制度改革 支出规模的扩大缓解了触发风险的压力，但若无相应制度改革措施相辅相成，政府风险加大的问题则会迅速恶化，因为从总量上看，无论由中央举债还是地方举债都属于政府举债，简单放开地方举债可能会使当前财政、上的管理更加混乱。因此，地方举债能否成行还取决于经济体制的配套改革，主要理由如下： 1.若无政府官员监督体制的完善，地方举债的引入可能会进一步加大的腐败问题。允许地方举债是由中央集权向地方分权的改革过程中十分重要的环节，然而举债权力的下移虽然能够提高地方政府的积极性，也有利于提高地方的自我监督，但若形成较为封闭的财政资金运行环境，同时地方政府内部权力未能得到有效制衡，则更易滋生腐败。地方通过发行债券进行大规模的城市、农村基础设施建设客观上又为某些官员违法敛财提供了机会。而且在地方自主举债投资的背景下，中央政府于情于理应当减少干涉地方行为，所以其原本就略显勉强的外部监督将越发显得苍白无力。如果我们承认腐败是当前财政资金使用效率低下的原因，那么允许地方举债之前必须首先加强政府官员的监督，利用多种监督形式，如舆论监督、社会公众监督（包括相关利益法人、人）、党政组织监督，尤其要严格官员考核制度，否则宁可放弃，也不能造成更严重的后果。 2.若无财政金融方面的适当规制，放开地方举债之初，地方举债将会冲击我国债券市场，甚至影响整个金融市场。长久以来，地方建设资金缺口较大，一旦允许地方发行债券募集所需资金，多年集聚的需求可能会立刻显现出来，从而产生较大严重的资金供不应求。虽然我国储蓄存款余额连年大幅上升，现已超过8万亿元，但居民愿意将其中的多大比例改为地方债券投资实际上很难预测。如果来自银行存款的数额不大，地方政府债券将会从其他市场，如国债市场、金融债券市场、债券市场，甚至股票市场吸引资金，直接导致这些证券市场的价格产生波动。另外地方政府之间还可能为资金的竞争而相继提高债券利率，造成利率恶性攀升，最终影响整个金融市场的稳定。因此为保护尚处于改革艰难期间的国内金融业，有关地方债券的发行与流通事宜仍需慎重为之，应制定相关措施循序渐进地放开地方债券市场。 3.若不建立偿债保障机制，则地方政府发债难以抵抗不易预测的市场风险。虽然地方举债实现了资金筹集、投资的决策分散化，能够提高资金使用效率，并有效地抵御偿债风险的产生，但即使是彻底的决策分散化也不能在绝对意义上消除风险，总会有某些投资项目决策失误，因而从整体来看，必然有部分决策不符合未来发展方向而面临失败，这也是决策分散化的基本代价。在完善的社会体系中，应当有相应的机构承担风险防范和应对的责任，一般而言，专业性的保险公司负责出险概率小，易于获取信息的部分，政府负责市场不能解决的、影响范围较大的部分。由于地方政府投资兴建的项目多为规模巨大的基础设施，如果因决策人员知识结构缺陷、经验的有限、对未来经济形势的认识不准出现决策失败，则所造成的损失可能足以令当地政府破产。虽然国外有地方政府破产的先例，但我国近期内稳定重于一切，绝不会允许地方政府破产，因此当出现偿债危机时应当有相关措施保障地方债务按时足额偿还。 4.若不进行企业税收规范，当地方财政不再紧张后，地方政府很可能以更多的借口支持本地企业，使税负不公和市场割据现象变得更加棘手。众所周知，1994年分税制改革并不彻底，税收公平总是一直未能有效解决，据项怀诚披露，除去国家允许的1000多亿政策性减免税收外，国家不允许的税收减免也数量可观，而偷税漏税问题更为严重（6）。这不能不跟地方保护相联系，尤其在加入世贸组织后，我国竞争力不强的行业、企业面临的困难可能进一步加大，而细究企业困难的原因显然包括不同企业税费负担不等的因素。在原本不公平的基础上
放松地方收入管制，地方政府将更有实力以较多的盈余资金支持本地企业，更深程度地损害全国范围内企业竞争的公平环境。因此在新的经济条件下，为推动经济发展继续进行税制改革将是十分必要的。 5.若不改革中央地方财政收支关系，明确各自的政府职能，地方举债可能加重收支结构的不当倾向，且职责的混乱不清还容易成为日后偿债困难的根源和借口。 首先，从政府和市场的关系看，政府应不应当直接介入经济发展，政府与市场在资源配置中各自发挥作用的边界在哪里，仍需要进一步统一认识。地方政府举债投资注重效率，即使同是投资基础设施，也有项目盈利的大小、快慢问题，因而一定程度上存在与企业争夺赢利性较强的项目的冲动。而我国近20年财政体制变化所代表的方向一直以效率为主，较多地忽视了全面、综合发展的重要，即政府越位、缺位现象严重。因而地方举债所筹资金应投入到与民间投资互补性较强，或能有效拉动自主消费、投资的项目上。 其次，从政府内部的职能划分看，笼统地讲政府应当负责公共产品的供给，但我国在实践上对由哪级政府负责什么样的公共产品仍有误区。如果地方政府过多地承担了中央政府应当承担的职责，同时没有相应的税收来源，则必然会出现职责内工作失误或偿债遇到问题；反之，中央过多承担职责，则造成中央负债过重，而使地方产生多余资金。可见，财政收支关系应与政府职能界定联系起来。
