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经营权出让中的景区类型与经营主体分析(1)

2014-02-26 02:39 一、前育　　由于旅游资源的特殊性、现有治理体制的限制，景区经营权出让一向是较为敏感的话题。但自1997年湖南省分别以委托经营和租赁经营方式出让张家界黄龙洞和宝峰湖经营权，2001年四川省旅游部分向国内外公布出让包括九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山、稻城亚丁、青城山磁悬浮旅游列车工程在内的十大景区经营权后，业界掀起了出让、买断景区经营权的狂潮。据不完全统计，截至2002年，全国已有至少19个省、自治区、直辖市，300多个大小不一的景点加进出让经营权的行列（王小润、白锋哲，2002）。经营权出让似乎成为了转型期景区改革的必由之路，引起学术界广泛重视和激烈讨论。
　　多集中在景区经营权出让的利弊分析。郑易生(2002)以为企业拥有主导经营权较少增加资源保护投进，使资源保护标准“降格”，并可能带来“以企代政”，因此，企业拥有主导经营权危及景区保护。社科院环境研究中心郑玉歆(2002)以为让遗产资源担当起拉动经济增长的重任是一种短视行为。社科院张广瑞(2001)则以为景区所有权与经营权分离是经营方式的转变，并不一定带来景区环境的破坏。还有不少学者以为两权分离是景区改革发展的必由之路。
　　进行利弊分析，权衡经营权出让孰优孰劣，是必要和可行的。(1)出让对象；(2)出让主体；(3)经营主体；(4)出让价格（景区价值）。应该先明确何种类型的景区的经营权可以出让？由谁出让？出让给谁？以多少价格出让？出让主体应该是景区的所有者。但依据现行法规，中心、省、市（县）级政府以及各主管部委均拥有对资源的所有权。因此，景区经营权出让主体资格的讨论就涉及到现行治理体制题目。此外，关于出让主体（即资源和景区所有权者）的讨论也较为集中（如杨振之等，2002）。有鉴于此，本文仅就经营权出让中的景区类型、经营主体资格两个基础性题目进行浅显的分析，以资参考。　　　　二、景区类型　　资源开发与保护是景区经营权应否出让争论的核心题目之一。 （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）
　　显然，并不是所有资源都适合出让经营权。有些资源的核心任务是保护，有些资源属于公益性质，假如以出让经营权的市场行为加以开发，势必与景区的宗旨相违反，并导致资源的破坏。这部分资源应该由国家专营，实施保护，也就不存在经营权出让的题目。有些资源可以出让经营权，但有一定的限度。资源的类型、性质决定了景区的类型、性质。因此，经营权能否出让，在很大程度上是景区类型的题目。
　　在开展经营权出让的讨论前，应该明确何种景区不能出让经营权？何种景区可以出让经营权？可以出让到何种程度？假如景区不适合出让经营权，也就没有必要进行讨论。因此，景区类型是决定景区经营权出让的首要题目。但某类景区经营权是否可以出让，应有一定的标准。我们以为应该根据景区的目的与宗旨、景区资源的性质来判定景区是否可以出让经营权，即景区经营权是否可以出让应该依据一个主要标准和一个从属标准。主要标准是：景区经营权出让是否违反景区的目的与宗旨？从属标准是：景区是否具备明显惟一性的世界级景区？
　　在考虑经营权出让与景区类型时，首先应该明确建立景区的初衷、目标以及景区的性质。从景区的性质看，人造景观比较适合出让经营权，由于经营权出让不会引起如此激烈的资源保护与破坏的讨论。但人造景观往往由企业或私人投资建造，不存在经营权出让的题目。公益性景观、公园应该由国家同一经营治理，也不存在此题目。
　　比较复杂的是原生型资源的经营权出让题目。由于：①原生型旅游资源不同于一般的矿产、森林、草地等自然资源，具有经济价值所不能涵盖的特殊意义；②景区原生型旅游资源不同于一般国有资产，属于“公益性国有资产”，是“具有供人民群众游览、休息，或进行科学、文化活动功能”，长久为公民直接服务并为后代永续保存的地域；③民法的经营权包括了对财产进行占有、使用、收益和处分的权利，而旅游资源经营权是指对旅游资源一定时期的占有、使用和收益的权利，是一种法律上的财产权利。景区的经营权也就包括了对景区进行占有、使用、收益和处分的权利（郑易生，2002；叶浪，2002）。可见，原生型旅游资源景区的经营权不甚适合出让，至少在经营权出让题目上应该极为慎重（注：对此题目，学界和业界仍存在争议。）。因此，中国证券会因兵马俑上市一事向国家建设部和文物局咨询时，他们以“资源不可上市”为由搁置。2002年3月，建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权题目的复函》中说，任何地区、部分都没有“将风景名胜区的经营权向社会公然整体或部分出让、转让给企业经营治理”的权利。2002年8月，建设部汪光焘部长在“全国城乡规划和风景名胜区保护工作”电视会议上针对一些景区追求眼前利益、超强度开发造成自然生态和景观资源的严重破坏时特别夸大：“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。”国家文物局张文彬局长更是明确指出：“对有些地方和单位以所谓所有权与经营权分离的名义，擅自转移文物保护单位经营权，甚至将文物的经营向国内外招标、承包，对此，我们果断反对”（杨广虎，2002）。尽管上述言论仍存争议，但至少反映了国家权力部分对此题目的态度，并再一次说明了原生型旅游资源景区的经营权不适合出让。