我国加入WTO后经济特区存在和发展的法律思考(

摘要： 本文根据WTO协定、我国加入WTO法律文件和WTO成员的实践，从法律层面探讨我国入世后经济特区存在和发展的问题。通过分析认为，我国入世后继续保留现有经济特区，不违反WTO规则，也不背离WTO成员实践；在WTO协定框架下，我国经济特区可以进一步办成单向性自由贸易区；经济特区利用经济优势争取在服务贸易领域缩短过渡期率先开放我国承诺准入的某些服务市场，也为WTO规则所允许。　

    关键词：WTO协定　　经济特区　　法律思考

    我国加入WTO后，经济特区是否可以继续存在和发展，目前在理论上出现较大争议，有人肯定，有人否定。本文主要从法律层面思考这一问题，具体探讨三个问题：经济特区是否违反WTO规则，在WTO法律规则框架下经济特区可否办成自由贸易区，经济特区可否争作应对入世先行地区。    　　　　　　

    一、 经济特区是否违反WTO规则

    有人认为，经济特区与WTO的基本精神相违背，在中国加入WTO的背景下，中国经济特区的历史使命已经完成，甚至认为经济特区已经从促进改革和市场经济发展的产物变成了阻碍继续完善市场经济的障碍，变成了在中国维持局部利益的又一种特权。对这一观点，笔者不敢苟同。从WTO协定本身的规定和WTO成员的实践，可以看出这一观点缺少法律依据。

    首先看WTO协定的有关规定。 WTO多边协定中没有直接规定有关成员经济特区的问题，但《中国加入议定书》（以下简称《议定书》）和《中国加入工作组报告书》（以下简称《报告书》）中对我国的经济特区问题作了明确规定。《议定书》规定，《议定书》和《报告书》中我国的承诺为WTO协定的组成部分。因而《议定书》和《报告书》中的承诺对经济特区所作的规定，具有WTO规则的法律效力。《议定书》和《报告书》对经济特区的要求有三个：一是中国应将有关经济特区的增加或改变，以及与经济特区有关的法律、法规及其他措施通知WTO；二是自经济特区输入中国关税领土其他地区的产品，中国应适用于输入中国关税领土其他地区的进口产品的所有影响进口产品的税费和措施。三是在经济特区内的所有企业享有WTO的非歧视待遇和国民待遇。

    从《议定书》和《报告书》中可以看出，我国在加入WTO后，经济特区可以继续保留和发展。经济特区之所以可以继续保留和发展，是因为我国经济特区的政策符合WTO基本原则和精神。首先，WTO的基本精神是促进市场更加开放、贸易更加自由。在我国，经济特区是指在我国特定地区内在经济发展方面实行更加开放和更加优惠的政策，是我国对外开放的“窗口”和体制改革的“试验场”。从本质上讲，我国经济特区与WTO基本精神是一致的，两者具有内在的兼容性。　其次，经济特区在改革开放之初享有某些优惠的关税政策，但自90年代中后期该优惠关税政策已经取消，目前在进出口关税方面经济特区和其他地区的政策是同样的。因此，经济特区的存在没有违反WTO协定要求有关贸易的政策应在成员内得到统一实施的原则。再次，在经济特区内的所有企业，包括内资企业和外商投资企业享有同样的优惠待遇，所有外国投资者来经济特区投资和进行贸易也享有相同的待遇，因而在经济特区不存在违反WTO非歧视原则，WTO最惠国待遇原则和国民待遇原则在经济特区得到完全的遵守。

    认为经济特区违反WTO基本原则和精神的观点的一个主要理由是认为，经济特区比国内其他地区享有特殊优惠政策，造成地区之间的歧视或差别，不符合普遍国民待遇原则。　但这种差别，纯属一主权国的内部经济发展政策，与WTO的非歧视原则毫不相干，因为WTO非歧视原则规范的是世界贸易中的给惠行为，其中最惠国待遇原则禁止对来自不同成员方的产品、服务或服务提供者给予不同的待遇，国民待遇原则禁止成员对其他成员方的产品、服务或服务提供者所提供的待遇不本国同类产品、服务或服务提供者所享有的待遇。 而一成员方在内部给予特定地区实行某种优惠经济政策，是成员方内部不同地区之间的差别待遇，这种差别待遇不属于世界贸易中的差别待遇，WTO协定对此不加调整和禁止，所以不存在违反WTO基本原则的问题。由此可见，认为经济特区违反WTO基本精神或原则的观点，没有WTO法律依据。

    再从一些WTO成员的实践看，许多WTO成员都在本国举办有实行殊经济发展政策的经济区域，只不过名称各异，有称经济特区的，有称加工出口区的，有称自由贸易区的，有称自由贸易港的，等等。但其共同特点是，该特殊经济区是在一国或一个独立关税区之内，其实行的特殊经济发展包括贸易政策是一国或一个独立关税区的政府独立制定的。因而这些特殊经济区在本质上类视于我国的经济特区。如埃及设立的西北苏伊士湾经济特区 、美国的对外贸易区 、巴西玛瑙斯自由贸易区 、巴那马科隆自由贸易区　等。最近，日本经经济产业省决定借鉴中国和爱尔兰设立经济藤区的成功经验，计划在日本设立经济特区，经济特区内将享有减免企业法人税、补贴工业用地使用费、简化开办企业手续等税收优惠和政策支持。　 WTO成员的这些实践表明，举办特殊经济区不仅不违背WTO规则的，而且符合世界经济发展潮流。

    由上可见，认为经济特区的存在违法WTO基本精神和原则，不符合世界经济发展的趋势的观点，是对WTO协定规定的误解，是对WTO成员实践的不了解。

    二、经济特区可否办成自由贸易区

    关于自由贸易区，从全球范围看，有两种模式：

    （1）非WTO框架下的自由贸易区。是指一国或一地区内的自由贸易区，通常又称免税贸易区、对外贸易区、自由关税区，也有国家称之为自由区或自由市，称谓虽不同，但性质一样，是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡以外、以贸易为主的多功能经济性特区，境外产品可以豁免关税自由进出。　其特点：一是由一国或一地区政府单独决定设立，只解决进口商品的关税豁免问题，不解决出口到其他国家或地区的商品享有同等的进口关税豁免问题，因而具有单向性；二是向所有国家和地区的商品开放，具有广泛的不特定性。自由港、加工出口区也属于这种自由贸易区。我们可以把这种自由贸易区称为单向性自由贸易区。

    （2）WTO框架下的自由贸易区。在WTO框架内的自由贸易区是区域经济一体化的一种形式，另一种形式是关税同盟。根据关贸总协定第24条“关税同盟和自由贸易区”第8项规定，关税同盟应理解为以一个单独关税领域代替两个以上的关税领土，区域内成员实质上取消关税或其他贸易限制，实质上实施同一关税或其他贸易规章；自由贸易区应理解为由两个或两个以上的关税领土所组成的集团，对原产于这些成员领土的产品的贸易，已实质上取消关税或其他贸易限制。这种自由贸易区（及关税同盟）的特点：一是在两个或两个以上关税领土之间建立，具有双向或多向性；只在两个或两个以上特点成员之间实质上相互取消关税或其他贸易限制，具有特定性。我们可以把这种自由贸易区称为双向性自由贸易区。

    以上两种自由贸易区的性质、功能和法律地位是有所不同的。我国目前讨论建立的自由贸易区主要是指后一种WTO框架下的自由贸易区，但也有人提出将经济特区办成第一类自由贸易区。本文此处从法律的角度首先探讨我国经济特区可否与其他独立关税区建立双向性自由贸易区，然后探讨我国经济特区可否办成单项性自由贸易区。

    关于经济特可否与其他独立关税区建立双向性自由贸易区。我国刚一入世，就有人提出建立中国内地和香港、澳门之间自由贸易区的构想，引起广泛关注。在这种背景下，又有人进一步建议先在深圳或广东珠江三角洲地区和香港、澳门建立自由贸易区，即所谓的深港自由贸易区或粤港澳自由贸易区。笔者认为，内地、香港、澳门是三个独立的关税区，根据WTO协定关于自由贸易区的规定，三地之间可以建立自由贸易区，这是WTO法律规则所允许的。但建立深港或粤港澳自由贸易区是否为WTO规则所允许，是值得探讨的问题。因为WTO协定规定的自由贸易区是指在两个或两个以上关税领土之间的自由贸易区，这里的问题是关税领土可否理解为部分领土。如果不可以，则深港澳或粤港澳自由贸易区的构想就不符合WTO规则的要求。另外需要考虑的是我国入世时的有关承诺。我国在《加入议定书》中表示：经济特区适用的特殊优惠关税政策已经取消，随着中国经济改革和开放的发展，中国将在其关税领土内统一实施关税政策。　但这并不构成我国的承诺，工作组其他成员也没有要求中国保持这一现状。针对一些工作组成员的要求，中国只是承诺“对于自特殊经济区输入中国关税领土其他地区的产品，包括物理结合的部件，中国应适用通常适用于输入中国关税领土其他地区的进口产品的所有影响进口产品的税非和措施，包括进口限制及海关和关税费用。”　可见，中国承诺的是经济特区对中国境内非特区之间的关系，而不是经济特区对境外的关系，这是不是可以认为为经济特区对外实行更加自由的贸易政策留下了空间？值得进一步探讨。

    综合以上对WTO和我国入世承诺两个方面有关规定的分析，初步结论是：如果WTO规则允许成员部分关税领土与其他成员关税领土建立自由贸易区，则深港澳或粤港澳自由贸易区在法律上就是可行的，因为在我国入世承诺中没有加以限制。有文章指出，国际上已有此类实践，如新加坡同马来西亚的柔佛洲、印尼的廖内群岛组成的增长三角的自由贸易安排。由于这一问题比较复杂，WTO成员这方面实践尚不多见，还需作进一步研究方可得出最终结论。

    关于经济特区可否办成非WTO框架下的自由贸易区。早在WTO及其前身GATT产生之前，一国自主开办的自由贸易区就已存在。18至19世纪，世界上的自由港与自由贸易区逐渐增多。美国于1936年创办第一个自由贸易区，称之为对外贸易区。在第二次世界大战结束前后，世界上共有26个国家和地区设立了75个自由港和自由贸易区。目前美国、欧盟、日本等发达国家和许多发展中国家都设立有这种自由贸易区。从WTO协定看，没有限制成员设立这种自由贸易区的规定，成员设立这种自由贸易区与WTO倡导的自由贸易精神也不违背，只要在区内实行的政策不违背非歧视原则就行。在我国，经济特区与国外通常的自由贸易区还有区别，因为我国对经济特区已取消优惠关税政策，境外商品进入经济特区不享有关税豁免，从海关限制方面看，经济特区与其他地区没有区别，经济特区与其他地区的区别主要是在国内税收方面享有一定的优惠待遇。如果将我国的经济特区办成自由贸易区，在一定程度上等于是将经济特区办成更大的保税区，或者可以说是把现有经济特区内的保税区面积扩大到整个经济特区范围（如深圳经济特区内有福田保税区、沙头角保税区和盐田保税区三个保税区）。这在法律上讲不存在障碍，因为成员内的自由贸易区或我国的保税区不违反WTO规则，在我国入世法律文件中也承认了保税区的合法性。在九十年代初，深圳曾提出“放开一线，管住二线”的构想，实际上就是办自由贸易区的意思。我国入世后，其他一些经济特区如厦门经济特区、海南经济特区也都提出设立自由贸易区的设想。　这些设想，不违法WTO规则，从纯法律的角度来看，应该是可行的。

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